A vu

AVIS DE DROIT
donné à l'État de Vaud

de quelques questions relatives aux modalités de la révision totale de la Constitution cantonale

INTRODUCTION

Le 2 février 1998, le Grand Conseil vaudois a voté un décret qui charge le Conseil d'État de convoquer le peuple, pour lui demander s'il est favorable à la révision totale de la Constitution cantonale et, subsidiairement, si cette révision doit être faite par le Grand Conseil ou par une Assemblée constituante. Dès lors que le Parlement et le Gouvernement recommandent tous deux le principe de la réforme et l'élection d'une Constituante, il est vraisemblable que le vote populaire prévu pour le 7 juin sera positif. Mais il reste certaines questions juridiques à élucider, à la lumière de la Constitution actuelle.

La Constitution vaudoise du 1er mars 1885 réglemente la révision totale d'une manière désuète et incomplète. En particulier, elle laisse de côté des problèmes qui aujourd'hui paraissent importants, notamment la procédure de vote sur le projet. Elle ne traite pas non plus la question des incompatibilités entre la qualité de membre de l'Assemblée constituante et d'autres fonctions - publiques ou privées. n incombe donc maintenant à la pratique de combler ces lacunes, étant entendu qu'il n'y a pas de précédent et qu'il faudra parfois innover, car il s'agit de la première tentative de révision totale depuis 1885.

I. LES INCOMPATIBILITÉS

I. LA DÉFINITION

Les normes d'incompatibilité interdisent à la même personne d'exercer simultanément deux fonctions officielles, ou une fonction officielle et une activité privée. Exceptionnellement, elles empêchent les membres d'une famille de faire partie en même temps d'un organe étatique. Autrement dit, le critère tient moins aux qualités propres à l'individu qu'aux particularités objectives de telle ou telle fonction. II y a d'ailleurs plusieurs variables, dont voici les deux principales.

Les incompatibilités peuvent se présenter sous des formes différentes. Tantôt elles sont absolues, en ce sens que le cumul de deux occupations est prohibé, purement et simplement; par exemple, les membres du Conseil d'État ne peuvent pas faire partie du Grand Conseil (art. 54 Cstc.). Tantôt l'incompatibilité est relative: celui qui veut bénéficier du cumul doit requérir J'autorisation d'un supérieur hiérarchique: les fonctionnaires vaudois ont cette obligation, en vertu de l'article 20 de la loi sur le statut général des fonctions publiques cantonales, fondé sur l'article 34, alinéa 2, Cstc.

Quant au résultat. pratique de l'incompatibilité, il faut également distinguer. Si elle tient à la parenté, les intéressés ne sauraient l'empêcher de déployer ses effets juridiques. Par contre, si elle tient aux fonctions, ils peuvent choisir celle qu'ils veulent exercer. Dans toutes les situations, ils ont la liberté de poser leur candidature, et leur éventuelle élection n'est pas nulle, ils sont seulement tenus d'opter, le cas échéant.

Les raisons d'être des incompatibilités divergent sensiblement. Celles qui tiennent à la parenté empêchent les familles d'accaparer les charges publiques. Celles qui visent objectivement des fonctions recherchent des objectifs variés, soit la garantie d'un engagement à plein temps, soit la séparation des pouvoirs, soit encore la protection du lien hiérarchique qui subordonne un pouvoir à un autre, soit enfin la dignité des charges publiques. En conclusion, l'incompatibilité se justifie chaque fois qu'un conflit d'intérêt pourrait se produire et que l'intérêt de l'État à prohiber le cumul l'emporte sur l'intérêt individuel1.

Des règles d'incompatibilité, on distinguera les règles d'éligibilité, qui concernent la capacité d'être élu. Celle-ci est subordonnée à des conditions, qui peuvent être positives {nationalité, âge minimum) ou négatives (ne pas être privé des droits civiques ni frappé de l'incapacité d'exercer une charge officielle). L'individu qui ne réunit pas les exigences prévues ne peut pas être valablement élu. Normalement, il n'a même pas la faculté d'être candidat. Dès lors, les règles d'éligibilité limitent la liberté des électeurs aussi bien que celle des citoyens enclins à poser leur candidature.

2. L'APPLICATION DES RÈGLES D'INCOMPATIBILITÉ À L'ASSEMBLÉE CONSTITUANTE

La Constitution cantonale ne prévoit expressément aucune incompatibilité entre les membres de l'Assemblée constituante et leurs parents. ni avec d'autres fonctions. A défaut de règle expresse, il faut cependant se demander si l'ensemble de l'ordre juridique applicable implique certaines exclusions qui visent l'Assemblée constituante.

La seule disposition topique est l'article 101 Cstc., aux termes duquel l'Assemblée constituante "est élue sur la base fixée pour l'élection du Grand Conseil". A la lettre, cela signifie que le nombre des membres est le même, ainsi que le système électoral, le découpage des circonscriptions. les modes de calcul et de désignation des élus. En outre, les règles d'éligibilité sont naturellement semblables; elles découlent d'ailleurs de la nature des choses. Mais on peut se demander s'il y a une analogie entre le Grand Conseil et l'Assemblée constituante, s'agissant des incompatibilités. Autrement dit, il convient d'examiner si les règles d'incompatibilité prévues pour le Grand Conseil sont applicables à la Constituante. Ramenée à sa plus simple expression, la question se pose ainsi: la future Assemblée constituante pourra-t-elle admettre sans restriction les élus, ou devra-t-elle sommer certains d'entre eux de choisir entre leur qualité de constituant et une autre fonction? Pour trancher le problème, il convient de distinguer suivant les législations applicables.

D'une part. il faut faire abstraction des incompatibilités qui ne relèvent pas du droit vaudois. mais d'une autre législation, par exemple, l'interdiction faite aux conseillers fédéraux et aux juges fédéraux d'exercer un emploi dans un canton (art. 97 et 108, al. 3, de la Constitution fédérale); si l'un d'eux était élu à la Constituante, ceI1e-ci n'aurait pas à intervenir, et il incomberait à l'autorité fédérale compétente d'inviter l'intéresser à choisir.

D'autre part, quant aux incompatibilités prévues par le droit vaudois lui-même, seules entrent en ligne de compte les règles qui concernent le Grand Conseil, en vertu d'une éventuelle analogie avec la Constituante. Ces normes visent les membres du Conseil d'État (art. 54, al. 1, Cstc.), les préfets (art. 7, al. 1, de la loi sur les préfets), les fonctionnaires cantonaux (art. 34. al. 2. Cstc.; art. 20. al. I, du Statut général des fonctions publiques), les employés de l'Université (art. 68, al. I, de la loi sur l'Université de Lausanne), les juges permanents (art. 20 01), le procureur général (art. 8 de la loi sur l'organisation du ministère public). le greffier du Tribunal cantonal (art. 75 Cstc.). Ces exclusions sont avant tout destinées à garantir la séparation des pouvoirs et à protéger l'indépendance de la magistrature, voire le rapport hiérarchique entre les pouvoirs subordonnés l'un à l'autre 2 . Elles se justifient, parce que le Parlement contrôle et approuve la gestion de l'administration et des tribunaux, élit les juges, vote le budget des autorités, élabore les lois que l'exécutif et les magistrats sont chargés de mettre en oeuvre.

Or aucune de ces considérations n'est valable au regard de la Constituante, qui n'a pas de compétence législative ou financière, n'exerce pas la haute surveillance et doit simplement élaborer une constitution, dont beaucoup de dispositions ne seront pas directement exécutoires. En conséquence, l'analogie avec le Grand Conseil ne s'impose nullement, et il ne paraît pas nécessaire d'appliquer à la Constituante les incompatibilités prévues par la Constitution et la loi pour le Grand Conseil.

C'est dire que tous les citoyens éligibles pourront être candidats et siéger à l'Assemblée constituante, et que celle-ci n'aura pas à exiger, de son propre chef, que certains de ses membres choisissent entre leurs diverses fonctions.

Mais il n'est pas exclu qu'un autre corps ou organe prenne cette initiative, pour des motifs qui lui sont propres. Par exemple, les articles 92 et 97 o de la loi sur l'Église évangélique du canton de Vaud permettent au Conseil synodal d'interdire aux pasteurs et aux diacres d'exercer des "occupations étrangères au ministère"; si l'un des intéressés était élu à la Constituante, celle-ci n'aurait aucun motif d'intervenir, mais le Conseil synodal pourrait éventuellement s'y opposer, en raison du caractère politique de la fonction constituante.

II. LES MODALITÉS DU SCRUTIN

Le rôle que le peuple est appelé à jouer dans la procédure de révision totale suscite trois questions différentes. D'abord, conviendrait-il d'organiser des votations préalables sur des questions de principe? Ensuite, le projet de Constitution peut-il être rédigé de telle manière que le citoyen est amené à se prononcer sur des variantes? Enfin, serait-il possible de diviser la Constitution en plusieurs secteurs et d'envisager des consultations successives sur les divers chapitres? Ces questions ne sont pas expressément résolues par la Constitution actuelle, du 1er mars 1885, laquelle se contente de prévoir que "la Constitution révisée sera soumise à la sanction du peuple en la forme que le Grand Conseil ou l'Assemblée constituante aura déterminée" (art. 102). Contrairement à ce que l'on pourrait penser à première vue, cette disposition n'a pas pour portée de conférer à l'Assemblée une grande latitude quant aux modalités de vote. Il ressort des travaux préparatoires qu'elle a en réalité pour seul but de préciser que la révision totale doit être préparée par une assemblée élue et que l'initiative populaire ne peut pas consister en un projet complet de constitution 3 . Mais il n'était pas question, à l'époque, d'instituer des votes sur des principes, des variantes ou des secteurs, et ces idées ne paraissent être venues à l'esprit de personne. Le problème doit être tranché maintenant, à la lumière des principes actuels qui garantissent la liberté de vote et préservent les droits démocratiques des citoyens.

I. LA VOTATION PRÉALABLE SUR DES PRINCIPES A. LA DÉFINITION

Une votation préalable sur un principe se définit comme une consultation qui concerne un problème particulier, auquel l'électeur est invité à donner une réponse, sans toutefois voter directement sur un article déjà rédigé. La suite de la procédure est dictée par la nature des choses: l'Assemblée constituante devra élaborer les dispositions voulues, en respectant la décision populaire; les textes en question seront intégrés dans la future constitution et, à ce titre, soumis à un scrutin définitif, qui porte sur la révision totale elle-même et peut donc être négatif.

Aussi s'agit-il d'une sorte de vote éventuel, comme les parlements le pratiquent pour statuer sur les sous-amendements et les amendements. Il a pour but de fixer à la Constituante des orientations sur des aspects importants - et généralement controversés - de la réforme.

Mais il y a deux obstacles: d'un point de vue formel, une base légale, voire constitutionnelle, paraît nécessaire; matériellement, le procédé ne va pas sans inconvénient et ne doit pas nécessairement être considéré comme opportun.

B. L'EXIGENCE D'UNE BASE CONSTITUTIONNELLE OU LÉGISLATIVE

Dans les cantons, le vote sur des principes n'est pas inconnu. Il est même prévu dans plusieurs législations, d'une manière générale, mais sous des formes variées 4 . Il a été utilisé dans le cadre de certaines révisions totales, notamment à Bâle-Campagne et à Soleure. Mais il doit reposer sur une base explicite, qui figure dans la Constitution ou, à la rigueur, dans la loi. L'étude des précédents montre que cette exigence a toujours été satisfaite. Berne, Soleure et Bâle-Campagne, en vue de la révision totale de leur constitution précisément, ont commencé par procéder à une réforme partielle, laquelle a permis d'organiser des votes préalables 5. Dans les cantons qui recourent aux votations préalables sur le contenu des futures lois, cette manière de faire est également réglementée par la constitution. Par contre, en droit fédéral, pour la révision totale en cours, le Conseil fédéral et les Chambres n'envisagent pas sérieusement de modifier la Constitution fédérale, avant de convoquer des scrutins préalables. Tout au plus les autorités fédérales entendent-elles créer d'abord la base légale, qui est jugée nécessaire et qui est d'ailleurs en préparation 6.

L'exigence d'une base légale ou constitutionnelle découle des principes applicables à la démocratie directe et de la jurisprudence. En règle générale, un scrutin populaire doit porter sur un texte précis et déployer des effets contraignants. Il y a certes des exceptions, mais celles-ci ne sont licites que si elles sont expressément réservées par les dispositions applicables 7. S'agissant d'une dérogation au système habituel, il paraît normal et logique d'exiger un fondement explicite. Tel est le raisonnement que font la plupart des auteurs et le Tribunal fédéral. Ce dernier, certes, ne s'est pas prononcé d'une manière tout à fait catégorique, en raison des circonstances spéciales de l'espèce qui lui a été soumise. A vrai dire, il a jugé qu'une votation purement consultative n'était admissible que dans la mesure prévue par le lois 8. Toutefois, en l'occurrence, il a considéré qu'une exception était possible. Il est vrai aussi que la doctrine n'est pas unanime et qu'autrefois, elle était plutôt divisée 9. Mais elle est aujourd'hui plus affirmative, du moins sur l'exigence d'une base légale 10. Celle-ci semble d'autant plus nécessaire que, sur le fond, la votation préalable prête à la controverse.

En définitive, pour souhaitable qu'elle soit, la création d'une base constitutionnelle n'est peut-être pas absolument indispensable. En revanche, un fondement légal est nécessaire, et il pourrait prendre la forme d'une adjonction à la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989. Autrement dit, si la Constituante éprouvait le besoin de poser des questions de principe au peuple, elle devrait saisir le Grand Conseil d'une proposition de révision législative. A cet égard, la situation est assurément plus compliquée qu'au niveau fédéral, où les Chambres fédérales assument à la fois la rédaction de la Constitution et l'élaboration des lois, ce qui facilite la coordination entre les diverses procédures.

C. L'OPPORTUNITÉ

Les scrutins préalables sur les principes ont pour objectif de favoriser la rédaction -et l'adoption -d'un nouveau texte de constitution ou de loi. Cette finalité relève incontestablement de l'intérêt général.

Au demeurant, le procédé n'a rien d'antidémocratique. Il permet aux citoyens d'exprimer leur volonté librement et à bon escient. Il n'oblige pas les votants à faire des hypothèses hasardeuses et ne les conduit pas non plus à se contredire. A la différence d'une consultation sur des variantes, il n'entraîne aucune entrave à la liberté de vote 11. Mais il présente aussi des ambiguïtés et des inconvénients.

D'abord, il impose à l'Assemblée des obligations qui ne sont pas toujours univoques. Certes, le résultat du vote lie les autorités. Mais, suivant la nature de la question et la manière dont elle est posée, la marge de manœuvre du Constituant peut rester importante. En deuxième lieu, les votations préalables prennent beaucoup de temps. Le Parlement doit commencer par identifier et formuler les questions de principe qu'il entend soumettre au peuple, lequel doit ensuite être convoqué dans un délai convenable, et enfin la Constitution sera rédigée sur la base des réponses fournies par la majorité populaire, puis exposée à un vote définitif. C'est dire que la procédure ne convient guère, lorsque la refonte est considérée comme relativement urgente.

Troisièmement, le choix des questions de principe est une décision politique, dont le fondement et les conséquences prêtent à la discussion. Comme le relèvent les autorités fédérales, les points soumis à un scrutin préalable risquent de prendre, aux yeux de l'opinion publique, une importance considérable, parfois disproportionnée au regard de leur poids véritable l2. Rien ne garantit d'ailleurs que la votation préalable permettra d'écarter de futures oppositions à l'ensemble du projet; bien plutôt, on peut craindre que les milieux minorisés y voient une raison supplémentaire pour rejeter le texte tout entier.

2. LES VOTATIONS POPULAIRES SUR DES VARIANTES A. LA DÉFINITION

La votation sur des variantes se définit comme une consultation particulière qui porte sur un problème spécifique, dans le cadre d'une réforme plus large. Parfois utilisée en cas de révision totale de la constitution ou de la loi, elle peut aussi être employée à l'occasion d'une révision partielle; ainsi, elle a été expérimentée, pour la première fois en 1993, par la Confédération, lorsque les citoyens ont été invités à se prononcer d'abord sur le principe de la taxe à la valeur ajoutée puis, à titre subsidiaire et pour le cas où la taxe serait acceptée, à choisir entre le taux de 6.2% et de 6.5%.

Le procédé est susceptible d'aménagements très divers. Sans entrer dans les détails, on relèvera ici les possibilités les plus importantes. D'une part, la variante peut être conçue comme une clause supplémentaire, que le citoyen peut simplement accepter ou rejeter, sans que la réponse à cette question séparée affecte le résultat du scrutin sur le reste du texte; mais la variante peut aussi se présenter comme une alternative de deux (ou trois) termes, entre lesquels le votant doit choisir et dont l'un, celui qui aura recueilli la majorité, sera intégré dans le texte final. La première manière de faire est parfois appliquée dans les cantons l3, tandis que la seconde a été préférée par les Chambres fédérales, lors de l'introduction de la taxe à la valeur ajoutée. D'autre part, le problème des variantes ne se pose pas de la même façon, suivant que la révision est plutôt une "toilette" formelle d'un texte existant - ou au contraire une refonte substantielle ou encore un texte entièrement nouveau car, dans ces deux dernières hypothèses, le citoyen devrait avoir la faculté de choisir entre le statu quo et le changement, ce qu'il ne pourra pas faire si les deux versions soumises à son approbation contiennent toutes deux des innovations.

Quoi qu'il en soit, le scrutin sur des variantes a pour but d'élargir les possibilités de choix du citoyen et surtout d'éviter qu'un projet entier soit rejeté, en raison de l'opposition populaire à une ou deux de ses dispositions 14.

Mais il fait naître la question de la base légale et suscite d'ailleurs des objections de fond qui ne sont pas négligeables.

B. L'EXIGENCE D'UNE BASE CONSTITUTIONNELLE OU LÉGISLATIVE

Le scrutin sur des variantes est une opération plus grave - et plus délicate — que la votation préalable sur des principes. Alors que celle-ci n'a lieu qu'à titre éventuel, provisoire et porte sur des idées encore assez vagues, celui-là est organisé à titre définitif et concerne nécessairement des textes entièrement rédigés. C'est dire qu'il s'agit ici de définir les conditions dans lesquelles le peuple est appelé à ratifier des dispositions prêtes à entrer en vigueur. Dès lors qu'il s'agit d'une modalité importante de l'exercice du droit de vote, elle devrait être définie dans la Constitution elle-même, suivant la systématique du droit vaudois en tout cas.

Telle est d'ailleurs la pratique qui a été suivie dans les cantons jusqu'ici. Berne, Soleure et Bâle-Campagne ont commencé par modifier partiellement leur Constitution, afin de permettre des votations sur des variantes au moment de la révision totale l5. Il est vrai qu'en matière fédérale, le Parlement adopte une attitude plus souple: alors qu'il a introduit une variante dans le projet de révision (partielle) sur la TVA sans s'appuyer sur aucune base constitutionnelle ou légale, il s'apprête, dans le cadre de la révision totale, à créer une simple disposition législative 16. Une partie de la doctrine approuve cette manière de faire, se contentant d'une base légalet qu'elle juge conforme à la Constitution l7. Toutefois, dans le cadre cantonal, un fondement constitutionnel est généralement jugé nécessaire 18, et d'ailleurs le procédé retenu pour la consultation sur la TV A a été critiqué l9.

En conclusion, il faudrait une révision partielle de la Constitution cantonale pour introduire des votes sur les variantes. fi reste à examiner si cette innovation serait opportune.

C. L'OPPORTUNITÉ

Le procédé étudié a deux sortes d'avantages. D'une part, il habilite les citoyens à s'exprimer d'une manière plus nuancée, en suscitant une décision sur des questions spécifiques, en même temps que sur un projet d'ensemble. D'autre part, il diminue le risque que celui-ci soit repoussé en raison de l'opposition à une seule disposition particulièrement contestée.

Mais il y a aussi de sérieux inconvénients.

D'abord, un projet de constitution devrait former un tout cohérent, dont l'harmonie pourrait être rompue, si certains éléments en étaient détachés. Ensuite, le choix des questions posées séparément a souvent quelque chose d'arbitraire et, de surcroît il éveille l'impression que l'autorité élue est indécise, peu sûre d'elle-même, ou excessivement divisée. Il y a également le danger que l'attention des citoyens soit excessivement attirée sur des points particuliers, au détriment d'une vision d'ensemble. Le peuple peut aussi avoir de la peine à comprendre les enjeux réels du scrutin, si les questions posées sont trop nombreuses et imbriquées les unes dans les autres. Enfin le système de vote engendre un problème qui n'a pas de solution idéale: le système Raab sur le modèle de l'article 121bis de la Constitution fédérale, est certes préconisé par certains auteurs 20, mais il est trop compliqué et mal adapté à un scrutin sur des variantes 21; quant au système vaudois, inspiré de l'article 27 Cstc., qui a été retenu pour la votation sur la TV A, il ne convient pas dans toutes les circonstances et empêche les électeurs de se prononcer en parfaite connaissance de cause, puisqu'il les contraint à voter sur le projet entier sans connaître les résultats concernant les variantes 22.

En conclusion, le vote sur les variantes n'offre guère de perspective et ne pourrait jouer tout au plus qu'un rôle secondaire, à supposer qu'une révision constitutionnelle préalable ait eu lieu.

3. LES VOTATIONS SUR DES CHAPITRES DE LA NOUVELLE CONSTITUTION

A. LA DÉFINITION

On parle d'une révision totale par chapitres, ou par secteurs, ou encore par paquets, lorsque le peuple est appelé à se prononcer successivement sur des parties entières d'une nouvelle constitution. Les scrutins sont généralement subordonnés les uns aux autres, de sorte que la constitution entièrement révisée entre en vigueur, lorsque tous les chapitres ont été acceptés par le peuple. Le but est de permettre aux citoyens de se prononcer séparément sur les différents secteurs de la constitution et d'éviter un échec complet.

B. L'EXIGENCE D'UNE BASE CONSTITUTIONNELLE

La votation par secteurs est une sorte de moyen terme entre la révision partielle et la révision totale de la constitution. Aussi devrait-elle avoir un fondement dans la constitution elle-même. Actuellement. la Constitution vaudoise ne connaît que la révision totale et la révision partielle (art. 100). Une procédure d'amendement par chapitres n'est donc pas prévue, et il ne semble pas y avoir de précédent dans les cantons.

Certes, il arrive qu'un canton procède à des révisions partielles successives qui. en fin de compte, produiront peut-être une refonte complète de leur constitution. Tel est le cas notamment en Valais, où le peuple a été appelé, en 1993, à s'exprimer sur une réforme des droits populaires (art. 30 à 35, 100 à 102, 104 et 108 Cstc.), ainsi que des dispositions relatives aux pouvoirs législatif et exécutif (art. 37 sq.). En l'occurrence, il ne s'agissait toutefois pas d'une véritable révision sectorielle, parce que les articles 37 sq. Cstc. ne subissaient que des amendements d'ordre formel, qui apparaissaient comme les conséquences naturelles de la modification des droits populaires.

Quant à la Confédération, elle envisage, dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale, d'ajouter à la mise à jour formelle de l'ensemble de la Constitution une réforme de la justice et des droits populaires. Mais les modalités de vote sur ces objets n'ont pas encore été arrêtées par les Chambres fédérales, de sorte qu'il est difficile de se prononcer sur ce précédent.

En droit vaudois, une révision sectorielle serait particulièrement difficile à concilier avec la Constitution, une fois que le peuple aurait accepté le principe d'une révision totale et l'élection d'une Assemblée constituante. En effet, cette dernière serait alors chargée d'élaborer une Constitution, et non pas simplement des chapitres distincts qui seraient exposés au vote du peuple séparément. Dès lors, il semble que le procédé ne pourrait pas être adopté sans révision préalable de la Constitution cantonale.

C. L'OPPORTUNITÉ

Une révision par chapitre présenterait sans doute des avantages, qu'il est d'ailleurs difficile d'évaluer dans l'abstrait et qui devraient être appréciés par l'Assemblée constituante elle-même.

Mais elle aurait également de sérieux inconvénients. D'abord, la cohérence de l'ensemble du projet en souffrirait. Ensuite, les opérations successives prendraient beaucoup de temps, au détriment de la relative célérité qui devrait marquer une révision totale de la Constitution.

Enfin et surtout, le procédé trouve sans doute une limite dans le principe de l'unité de la matière. En effet, ce principe s'applique à toute votation qui ne concerne pas la révision totale, d'un seul coup, de la Constitution. Or il implique que les citoyens ne soient pas contraints à donner une seule réponse à des question différentes, ce qui risquerait de fausser la manifestation de leur volonté. Il est vrai que la Constitution n'énonce pas expressément l'exigence de l'unité de matière s'agissant des révisions partielles. Toutefois, cette condition s'applique de toute façon et s'entend normalement d'une manière assez stricte, dès lors qu'il s'agit de la révision partielle de la Constitution 23. Suivant la jurisprudence, l'unité requise est tenue pour réalisée, lorsque les différentes dispositions "poursuivent un but commun qui les réunit étroitement par un lien objectif" 24; par contre, elle fait défaut, quand le projet "groupe sans justification objective des buts ou des exigences diverses" 25; en définitive, il faut et il suffit qu'il y ait "de bonnes raisons de soumettre à l'approbation du corps électoral l'ensemble du projet" et que celui-ci forme "un tout" 26. Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que le Parlement bernois ne violait pas l'unité de matière, lorsqu'il proposait au peuple une vingtaine de dispositions, pourtant d'objets très variés, qui avaient pour point commun d'adapter le droit bernois à la situation nouvelle qui résultait de la création du canton du Jura. Quant à la révision sectorielle opérée par le constituant valaisan en 1993, elle n'a fait l'objet d'aucune contestation et n'a donc pas été portée devant le Tribunal fédéral. Néanmoins, la jurisprudence assigne des limites à une révision sectorielle, ce qui diminue son intérêt.

CONCLUSIONS

  1. Les règles d'incompatibilité posées par la Constitution et la loi pour l'appartenance au Grand Conseil ne sont pas applicables à l'Assemblée constituante.
  2. Des votations préalables sur des principes exigeraient une révision de la loi sur l'exercice des droits politiques.
  3. Des scrutins sur des variantes supposeraient la création d'une base constitutionnelle adéquate.
  4. Des révisions constitutionnelles par chapitres devraient reposer sur un fondement constitutionnel et respecter le principe de l'unité de la matière.

Préverenges, le 2 avril 1998

Etienne Grisel

Notes

  1. Sur le sujet en général, voir M. BUFFAT, Les incompatibilités, Étude de droit fédéral et cantonal, thèse Lausanne, 1987
  2. M. BUFFAT, op. Cil., p. 40 sq., 75 sq., 87 sq.
  3. Voir Bulletin de l'Assemblée constituante, séance du 24 janvier 1885, p. 308 sq.
  4. 4 LU: art, 34ter, al. I, Cstc.; NW: art. 53; SO: art. 139, al. 3; BL: art. 32, al. I et 2; SG: art. 48; sur le sujet en général, voir L. ODERMATT, Das Abstimmungsverfahren bei Grundsatz- und Einzelpunktabstimmungen, mit und ohne Varianten, 1991, p. 93 sq. 
  5. BE: ancien art. 100, al. 1, Cstc., voté le 23 septembre 1990 (FF 1993 II 183); sa: ancien art. 78 Cstc., approuvé en votation populaire le 5 avril 1981 (FF 1981 rn 888-9); BL: ancien art. 49 Cstc., accepté en votation populaire le 26 septembre 1976 (FF 1977 il 250-1).
  6. Projet d'art. 30ter de la loi fédérale sur les rapports entre les Conseils: FF 1997 rn 1174; voir FF 1997 IV 1404-5.
  7. Voir G. MÜLLER, Konsu1tativ-, Grundsatz- und Variantenabstimmungen im aargauischen Recht, Festschrift für Dr. Kurt Eichenberger, Aarau 1990, p. 291 sq., 295.
  8. "Nach Massgabe des Gesetzes", ATF 104 la 226, 234.
  9. Voir les ouvrages cités aux ATF 104 la 232.
  10. O. MÜLLER, op. cit., p. 295; L. WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 119-20, N°S 81 et 84 et les citations en note 56; E. GRISEL, Initiative et référendum populaires, 2e éd., Lausanne 1997, p. 59, N°S 104-5, et p. 375, N° 1021 et les citations note 61.
  11. Voir ch. 2, lit. c, ci-dessous.
  12. FF 1997 rn 1166; IV 1405.
  13. Voir un arrêt du Tribunal fédéral qui approuve la procédure suivie à Lucerne: A TF 80 l 165.
  14. Voir FF19971484.
  15. BE: ancien art. 100, al. 1, Cstc. (FF 1993 II 183 ); sa: ancien art. 68bis (FF 1981 III 889); BL: ancien art. 49 et 49bis (FF 1977 II 251-2).
  16. Projet d'art. 31bis de la loi sur les rapports entre les Conseils, FF 1997 m 1174.
  17. L. WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 119-20, N°s 82 sq.; G. MüLLER, op. cit., p. 299 sq.
  18. Voir E. GRISEL, op. cit., p. 341, N°S 919-20.
  19. Ibidem, p. 366, N°s 988 et les citations.
  20. Voir notamment L. ODERMATT, op. cit.. p. 97 sq.
  21. FF 1997 rn 1169.
  22. L. ODERMATT, op. cit., p. 98; FF 1997 rn 1165-6, 1169; voir E. GRISEL, op. cit., p. 366-7, N° 988.
  23. ATF 99 ra 645-6; 182; 96 1653.
  24. ATF 104 la 223.
  25. ATF 104 la 224.
  26. Ibidem.