Union des communes vaudoises (UCV) -25 août 1999

COREL et agglomération

Pully, le 23 août 1999 JC/mb

Le regroupement des forces communales – que l'on parle d'association à buts multiples et à géométrie variable, d'agglomération ou de fusion – ne saurait être une thérapie pour recouvrer la santé, mais ne peut et ne doit être qu'une démarche responsable pour mieux affronter l'avenir. Je crois que cette appréciation du phénomène est généralement admise dans le milieu des élus, le seul – au sein duquel le problème ait déjà été entrouvert. Il n'en demeure pas moins que le flou subsiste encore – en ce qui concerne l'agglomération notamment, quant au statut des communes au sein d'un regroupement, à leurs compétences, aux droits et devoirs des citoyens, l'avenir des communes dans une fusion ne pouvant lui être voulu, décidé que par les seules population concernées.

Aujourd'hui encore, les raisons des hésitations, si ce n'est des craintes émises par les municipalités à l'égard de l'agglomération sont multiples: peur de la perte de l'autonomie communale (ou de ce qu'il en reste), de l'identité locale, de l'éloignement des autorités de décision, peur de l'accroissement des dépenses (donc des charges fiscales), crainte de la «soumission» à la ville centre, diminution du contrôle des affaires publiques (d'où déficit démocratique), création d'un échelon supplémentaire, imprécision des enjeux en présence.

Cette énumération, nullement exhaustive, de craintes, de critiques à l'égard de l'agglomération notamment, découle déjà des consultations faites depuis 1995 sur le plan cantonal, et ces dernières semaines dans le cadre de la COREL. Il est vrai que, si l'agglomération a été introduite récemment dans la Constitution fédérale, ses contours, son contenu, ses buts ne sont encore guère définitifs, les critères de l'Office fédéral de la statistique ne pouvant être retenus. Quant au projet de loi vaudoise sur les agglomérations, il en est à sa septième ou huitième version, donc encore incertain... En revanche, en toutes régions, on admet généralement le principe d'une collaboration intercommunale plus poussée. Encore convient-il de préciser, quand je dis «on», qu'il s'agit essentiellement des élus, car le vrai débat de fond, dans le canton, au sein de la COREL, n'est nullement ouvert parmi la population elle-même. J'y reviendrai. Il est vrai aussi que dans notre canton, les projets et contre-projets d'organisation territoriale se sont multipliés sans se recouvrir nécessairement, donc sans pour autant convaincre population et élus locaux...

Quel a été le cheminement des idées au cours de ces dernières années?

Dans le cadre de la COREL, les premières réactions à des velléités de regroupements communaux se sont manifestées en 1995 lors de la consultation relative à l'introduction de l'association à buts multiples dans la loi sur les communes. Les réponses furent nettement positives. Les municipalités reconnaissaient alors et reconnaissent encore qu'avec l'association à buts multiples et à géométrie variable apparaissait un nouveau mode de fonctionnement intercommunal, dans la mesure bien sûr où ce type serait porté par une véritable volonté politique de collaboration. Force est de reconnaître que les exemples de telles associations sont plutôt rares

En 1996, dans le cadre de la consultation conduite par le Département alors de l'intérieur et de la santé publique, sur l'avant projet de loi sur les agglomérations, les positions coréliennes pouvaient se résumer comme suit:

dans le secteur Ouest, on estimait que l'on devrait mettre d'abord en pratique les associations de communes à buts multiples et à géométrie variable. On admettait que la loi sur les agglomérations serait inéluctable mais qu'elle était encore prématurée. Le secteur considérait aussi que son importance en nombre d 'habitants – quelque 50'000 – devrait lui valoir la reconnaissance de centre urbain, au sens de l'avant-projet de loi. Mais l'esquisse même d'une structure de l'agglomération, de ses tâches, des aspects financiers, paraissait cependant encore trop hâtive.

Le secteur Nord, était plus mitigé. Si, à lui aussi, cet avant-projet paraissait prématuré, c'est qu'il voyait dans la création d'agglomérations des structures supplémentaires entraînant lourdeurs administratives et frais. Les seules communes du secteur favorables à l'avant-projet souhaitaient laisser aux communes la libre décision de se rattacher ou non à une agglomération. Elles considéraient aussi que pour qu'une telle structure soit mise en place, il importait de lui donner une compétence financière en favorisant une péréquation dans son cadre.

Le secteur Est voyait, lui, un certain nombre d'éléments positifs dans l'avant- projet qui, depuis lors, a subi quelque sept ou huit modifications mais qui sont restées sur le plan interne du Département, convient-il de préciser:

souplesse assurée par le choix du périmètre et par celui des tâches entreprises, légitimité établie par le vote populaire, création d'un périmètre complémentaire à celui des districts, participation financière totale des communes partenaires, notamment, l'agglomération favorisant un type de collaboration propre aux centres urbains.

Les municipalités relevaient en outre que le projet ne leur permettait pas de se déterminer sur leur participation ou non à l'agglomération, que l'on créait un niveau supplémentaire entre les communes et le canton qui ne pourrait qu'entraîner des lenteurs de procédure et des frais supplémentaires. En outre, il pourrait exister des conflits entre les pôles de développement; les enveloppes d'investissement étant définies par région et ne recoupant pas forcément les agglomérations, il pourrait en découler des inconvénients.

Le bureau de coordination de la COREL reconnaissait, lui, en 1996 toujours, que le mouvement qui tendait à organiser les régions et l'agglomération était irréversible. Si l'autonomie des communes pouvait être restreinte à l'avenir, c'était cependant aller dans le sens de l'histoire que de l'accepter car aucune commune n'est viable sans la présence des autres et seule une collaboration cohérente, organisée entre elles, bénéficiant de moyens financiers adéquats, leur permettrait de survivre à l'avenir.

En mars 1997, le bureau de coordination répondant à diverses interpellations de groupes de travail de la COREL, estima que la possibilité de constituer des associations de communes à buts multiples et à géométrie variable constituait un réel progrès qui devrait être exploité sans tarder. Il ne considérait cependant pas opportun pour autant de transformer la COREL en association de communes, du fait de sa mission généraliste. Elle devait rester organe de réflexion, de préparation de projets régionaux, de stimulation, de coordination.

Le bureau de coordination restait réservé, en ce qui concerne la loi sur les agglomérations, ses modalités d'application n'étant pas connues. Il considérait que si, au vu d'un projet précis, la volonté des communes était claire, la COREL pourrait alors être l'instrument de préparation d'une éventuelle agglomération lausannoise.

Ce problème est revenu à la surface ces derniers temps en fonction d'un rapide sondage que j'ai fait à la veille de la séance d'aujourd'hui, sondage qui n'éclaire guère une lanterne qui n'a dès lors rien de magique...

Si l'Ouest – à part Prilly, Renens et Crissier – n'est pas favorable aux agglomérations, tout comme le Nord – semble-t-il – l'Est est clairement positif. Les oppositions se réfèrent toujours aux éléments que j'ai rappelés tout à l'heure (structures trop grandes, lourdes, administration onéreuse, non maîtrise des coûts, éloignement des organes de décision, etc.).

Pour la Municipalité de Crissier il est difficile de se prononcer de manière péremptoire à l'égard de l'agglomération. Elle relève qu'une structure juridique comprenant des mesures financières propres offrirait une légitimité évidente à l'agglomération.

Crissier va jusqu'à suggérer que dans la région lausannoise se créent, à côté de Lausanne, trois agglomérations (Ouest, Nord, Est), chacune dotée de la personnalité juridique et de sa propre fiscalité (centimes additionnels).

Dans une seconde phase, Crissier verrait une «super agglomération» formée des trois précédemment nommées et de Lausanne pour régler des tâches spécifiques à l'ensemble.

Le Nord considère comme prématuré le fait de vouloir introduire un niveau supplémentaire entre l'État et les communes.

D'aucuns considèrent qu'il importe d'attendre l'achèvement de l'opération EtaCom et la mise en œuvre de la péréquation définitive pour remettre à l'étude le projet de loi sur les agglomérations, non sans avoir préalablement défini l'agglomération, sa structure, le rôle des communes «agglomérées» si j'ose dire, etc. Bref, il apparaît clairement que l'enthousiasme est tout sauf délirant, l'Est lausannois étant, lui, le plus nettement positif, tout en relevant que les possibilités offertes par la loi sur les communes devraient être plus largement utilisées. Cet état des communes ne justifierait cependant pas de reprendre le titre d'un article de 1996 du journal «La Côte» qui, «dramatiquement» (alors que nous ne l'avions pas ressenti à ce point) affirmait: un conflit Est-Ouest divise l'agglomération lausannoise.

Pour ma part, je parlerais d'une appréciation différente de la situation qui peut .s'expliquer ...Si les rapports entre communes du district de Lausanne se sont nettement détendus depuis quelques années, il reste, je crois, dans certains milieux, une certaine «réserve» à l'égard de la ville centre. Ces sentiments se sont nettement atténués, pour ne pas dire devenus inexistants dans la plupart des communes de l'Est. C'est pourquoi celles-ci se montrent plus positives à l'égard d'une agglomération lausannoise. Dans l'ensemble de la région, on est en revanche largement ouvert aux associations à buts multiples et à géométrie variable.

Mais, une fois encore, les avis exprimés sont ceux des autorités exécutives seules. Il n'est dès lors pas inutile de rappeler qu'un sondage effectué en 1998 dans le Canton par l'Institut IMS Trend pour 24 Heures montre dans la population une ouverture, serais-je tenté de dire, plus grande. Ainsi, les % des personnes consultées considéraient que la plupart des communes ne pouvaient plus faire face aux problèmes qui leur sont posés; Elles étaient dès lors favorables à un regroupement des communes en région; En parlant fusion, 60% même s 'y déclaraient favorables. La réponse des «sondés» fut assez surprenante en ce qui concerne la structure politique et plus particulièrement l'existence de 3 niveaux: canton – région – commune: 66% y étaient favorables, alors que 27% 'étaient pour le maintien de deux niveaux, et que 74% des élus s'opposaient à a suppression de l'échelon communal.

Je n'entends nullement tirer des conclusions définitives de ces sondages. Ils ne manquent cependant pas d'intérêt, cela d'autant plus qu'effectivement, le citoyen est actuellement le grand absent du débat éminemment politique relatif au regroupement des forces et moyens communaux. Il est vrai que l'approche du citoyen est d'autant plus difficile que l'on n'a pas encore défini les contours, les structures de l'agglomération, ses compétences, les tâches qui resteraient communales, etc. L'agglomération ne pouvant en outre avoir comme objectif de résoudre les problèmes des charges des villes-centres, mais bien de regrouper efforts et moyens pour assurer un mieux-vivre à l'ensemble des populations concernées.

Population dont une bonne partie – dans les régions urbaines en tous les cas, qui , regroupent les 2/3 des habitants du canton – habite dans une commune, travaille dans une autre et s'adonne a des loisirs dans une troisième, un phénomène qui accroît l'interdépendance des communes.

Après ce survol du paysage de la COREL, quelques considérations plus personnelles me paraissent opportunes en fonction de l'état actuel des lieux, si je puis dire, considérations plus faciles à émettre pour un édile en fin de carrière qu'à un candidat à une municipalité...

Si partout, dans le canton comme au sein de la COREL, les autorités sont conscientes de la nécessité d'une collaboration plus étroite dans le cadre d'associations géométrie variable et à buts multiples, (transports, action sociale, SDIS, police, services techniques, aménagement du territoire, sport, culture, économie, etc… Le principe de l'agglomération, lui, n'est pas encore mûr dans les esprits. Seule la fusion des communes – qui devra être clarifiée et appuyée par l'État – apparaît clairement pour chacun comme étant du ressort exclusif des population concernées.

La notion d'agglomération n'en doit pas moins figurer dans la nouvelle Constitution vaudoise. Le projet de loi lui-même doit encore être travaillé, mais laissé au frigo jusqu'à la fin des travaux et d'EtaCom, et de la Constituante. Une agglomération ne saurait s'instituer en effet par décret: c'est autre chose qu'une somme de procédures: c'est une conception du vivre ensemble et non plus du vivre côte à côte.

C'est à la fois une vision de soi et des autres, c'est l'ouverture vers de nouvelles structures pour une action commune, partagée, sans nécessairement que la commune perde de son identité.

Il importe donc de préparer le débat public, puis de l'alimenter afin de permettre au citoyen, à la citoyenne, de «se nourrir» de ce débat préalable.

La nécessité en est d'autant plus grande que le citoyen, paraît «inconsciemment conscient» qu'une agglomération simplifierait concrètement sa vie quotidienne dans ses divers aspects. Dès lors, une stratégie: de regroupement, basée sur la mise en commun de divers services en première étape, sur une simplification des mécanismes de collaboration, sur une coordination des actions publiques, sur la définition en commun de certains objectifs, sur une homogénéité fiscale aussi, permettront des progrès décisifs. Une collaborati6n étroite entre communes mettra autorités et population en confiance réciproque. Mais pour cela, il conviendra de convaincre, non d'imposer. Ne nous leurrons pas cependant: quel que soit le cheminement suivi pour sensibiliser nos populations, celui-ci sera, tel celui de La Fontaine «mouvant, sablonneux, malaisé» et les mouches du coche probablement nombreuses...

Même s'ils sont les élus d'une commune, d'un canton, les hommes et femmes politiques ne doivent pas craindre de transcender les structures étatiques dont ils relèvent pour situer leur réflexion et leur action dans une perspective plus large, voire plus élevée. La flexibilité des institutions suppose préalablement celle des esprits. Les défis aujourd'hui ne s'adressent donc pas tant aux structures qu'aux hommes.

Jean Chevallaz


La mise en page a été faite par François Renaud
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