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Introduction du principe des variantes dans le futur projet de Constitution

Rapport du comité à l'Assemblée constituante en vue de sa séance plénière du 9 février 2001 suite à la pétition déposée en décembre 2000 par une trentaine de membres de l'APPEL 


La pétition suivante a été remise au
comité en décembre 2000

"Les constituant(e)s soussigné(e)s, membres de l'APPEL pour une Constitution qui ait du souffle, considèrent qu'il est souhaitable d'introduire le principe des variantes dans le futur projet de Constitution. En effet, il apparaît d'ores et déjà que deux ou trois points "chauds" nécessitent d'ouvrir des branches d'alternative: écusson vaudois, système de gouvernement, droits politiques des étrangers au niveau cantonal, ... 
Ils demandent donc au comité que le principe de l'introduction de variantes soit soumis à l'Assemblée plénière le plus rapidement possible. Ainsi, celle-ci pourra décider si elle suit l'avis émis ci-dessus, et, si tel n'est pas le cas, par quel biais il convient d'introduire ces choix (interprétation par ladite Assemblée de l'art. 102 de la Constitution actuelle ou passage devant le Grand Conseil pour ajouter cette possibilité au dit art. 102)." 
Cette pétition est signée par: 
Athanasiadès Jean, Baehler Bech Anne, Brélaz Daniel, Buhlmann Gérard, Burri Marcel, Chapuis Allegra, Cohen-Dumani Marcel, Cruchon Raoul, Dufour Denyse, Favre-Chabloz Raymonde, Freymond-Bouquet Monique, Goël Yves, Haefliger Sylviane, Jaeger Odile, Jemelin Mireille, Keshavjee Shafique, Léchaire Jean-Michel, Lehmann Pierre, Le Roy Jean, Linder Sandra, Martin Jean, Martin Laurence, Martin Marie-Hélène, Nicod François, Recordon Luc, Schmid Charles, Troillet Roland, Volluz Françoise, Wettstein Martin Irène. 

L'avis du comité

Le comité a pris connaissance de la pétition et des conclusions de l'avis de droit du professeur Grisel. Il en a longuement discuté dans ses séances des 15 et 26 janvier 2001. Il est arrivé à la conclusion, par 8 voix contre 2, que l'introduction des variantes au niveau de la votation populaire, n'était pas souhaitable. 
A cet égard, il se pose des questions de procédure et des questions politiques.

Les questions juridiques
et de procédure

Le comité partage l'avis du professeur Grisel selon lequel l'article 102 de la Constitution actuelle est relativement flou: "La Constitution révisée sera soumise à la sanction du peuple en la forme que le Grand Conseil ou l'Assemblée constituante aura déterminée." Le professeur Grisel est néanmoins d'avis que l'introduction de variantes, étant une modalité importante de vote, nécessite la modification de la Constitution actuelle. 

- L'Assemblée doit-elle obligatoirement
suivre l'avis de droit Grisel? 

Vu le caractère flou de l'article 102 de la Constitution, l'Assemblée pourrait décider de ne pas suivre cet avis de droit. Ce faisant, elle prendrait cependant un double ris- que. Le premier, c'est de voir le Conseil d'État refuser d'organiser la votation populaire sur le projet de Constitution, parce qu'il estimerait que le vote avec des variantes viole les dispositions constitutionnelles et légales en vigueur. Le second, si le Conseil d'État suit l'avis de la Constituante, c'est - dans l'hypothèse où un recours de droit public est déposé - de devoir attendre le résultat d'un recours de droit public, adressé au Tribunal fédéral avant la votation, par un citoyen (ou plusieurs) estimant que la procédure constitue une telle violation ou, ce qui serait pire encore, contre le résultat de la votation, parce que celui-ci l'aurait empêché d'exprimer sa volonté en toute connaissance de cause (cf. ci-dessous).

-Quelle est la procédure en cas de
modification de la Constitution?

Si l'Assemblée suit l'avis de droit du professeur E. Grisel, elle doit solliciter une modification constitutionnelle partielle au préalable. Ceci signifie respecter les étapes suivantes, conformément à l'appréciation donnée par le délégué du Conseil d'État à l'Assemblée constituante, M. Voutat:
  1. L'Assemblée constituante modifie son règlement
  2. Elle adresse une demande de modification de la Constitution au Conseil d'État afin qu'il la soumette au Grand Conseil
  3. Le Conseil d'État rédige un exposé des motifs et projet de Constitution (EMPC) 
    et sans doute aussi un exposé des motifs et projet de loi (EMPL) afin de modifier en conséquence la Loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP)
  4. Le Grand Conseil confie ces objets à une commission qui rendra son rapport
  5. Une fois le rapport adopté la révision partielle de la Constitution peut être soumise au corps électoral; la modification de la Loi est publiée dans la Feuille des avis officiels.
Concernant les délais, et afin de respecter les délais légaux entre les diverses étapes énumérées ici, M. Voutat estime que la votation populair3 ne pourrait pas avoir lieu avant fin octobre - début novembre 2001, soit pendant les élections communales. Il semble donc plus réaliste de prévoir qu'elle se déroulerait lors de la votation fédérale suivante, le 2 décembre 2001. L'Assemblée pourrait donc, si le résultat du vote était positif, introduire les variantes dans son projet dès le début 2002. 

Les questions politiques

-Y a-t-il des conséquences politiques à introduire le vote sur les variantes?

Si l'Assemblée décide d'organiser un vote sur les variantes -en suivant ou non l'avis de droit du professeur Grise! -elle prend le risque de focaliser le débat sur la forme plutôt que sur le fond. Ce "déballage procédurier" préalable ne présente aucun avantage. La réaction du Grand Conseil, du Conseil d'État, les prises de position des partis, des milieux associatifs et autres groupements intéressés porteront pendant une période du moins sur la pertinence d'introduire le choix plutôt que sur les questions de fond liées à la révision. En outre, dans l'un ou l'autre cas, l'Assemblée prend un risque, celui d'un recours dans le premier, celui d'un refus populaire dans le second. 

-Proposer des variantes,
est-ce offrir plus de démocratie?

A première vue, l'introduction de variantes semble apporter davantage de démocratie : chaque citoyen peut se prononcer sur la formule qui lui convient. En fait, la majorité des membres du comité estiment qu'elle risque d'apporter plus de confusion qu'une possibilité de choix. Si plusieurs variantes sont proposées, la combinaison de différentes solutions pourrait modifier sensiblement le texte final et amener des citoyens à se sentir floués parce que la combinaison finale ne correspond pas à ce qu'ils souhaitaient.
Pour éviter ce risque, il conviendrait en tout cas de faire voter d'abord sur les variantes puis, quelques semaines plus tard, une fois le texte définitivement épuré, sur la nouvelle Constitution dans son ensemble. 
Cette manière de faire est la seule qui permet une véritable formation de la volonté populaire. On ne peut pas demander à un citoyen d'accepter la Constitution sans savoir si la variante à laquelle il attache par hypothèse une grande importance sera retenue ou non. 
Mais alors, l'avantage d'une Constitution "sur mesure" risque de se retourner contre le projet. On peut en effet penser que beaucoup de ceux qui auront perdu sur une variante refuseront le projet, parce que la campagne sur les variantes aura focalisé les oppositions qui s'additionneront finalement.

-Proposer des variantes,
est-ce assurer une plus grande cohésion de l'Assemblée sur le projet?

Le comité estime dans sa majorité qu'il n'est pas du tout évident que la cohésion de l'Assemblée soit assurée en laissant à d'autres le soin de trancher sur des points où celle-ci serait fortement divisée. Sa cohésion résulterait bien plutôt de sa capacité à opérer les arbitrages nécessaires à la réussite du projet de révision. 
De plus, la remarque formulée ci-dessus au sujet de l'avantage d'une Constitution " sur mesure " vaut également pour les constituants eux-mêmes.

-Proposer des variantes,
est-ce donner plus de chance au projet d'être accepté?

Un vote sur des variantes permettrait de mieux cerner ce que veulent les citoyens et de proposer ainsi une nouvelle Constitution qui réponde mieux aux attentes des uns et des autres. A l'unanimité, le comité est d'accord avec cette idée. Toutefois, les inconvénients relevés ci-dessus l'amènent à penser que ce "sondage" préalable doit prendre une autre forme, plus souple, plus habituelle aussi. C'est pour cette raison que le comité propose une période de consultation: elle permettra à l'Assemblée de proposer son projet de texte aux milieux organisés; elle permettra aussi à chacun des 180 constituants de lever les hésitations qu'ils pourraient avoir afin de ne pas les transmettre plus loin.

En conclusion

Le comité, dans sa majorité, estime qu'il appartient à l'Assemblée de proposer aux citoyens un texte cohérent, sans ambiguïté, répondant ainsi au mandat que le peuple lui a donné en 1999. 
Il propose donc de
  1. de renoncer à l'idée d'introduire le vote sur les variantes et
     
  2. d'accepter d'introduire dans la planification une période de consultation. 
Lausanne, le 6 février 2001

ANNEXE

Rappel des principaux éléments
contenus dans l'avis de droit

donné à l'État de Vaud
par le professeur E. Grisel
le 2 avril 1998 
L'avis de droit conclut à la nécessité d'une révision partielle de la Constitution cantonale pour introduire des votes sur les variantes. 
La Constitution vaudoise du 1er mars 1885 réglemente la révision totale d'une manière désuète et incomplète. Au sujet de la procédure de vote sur le projet, elle se contente de prévoir que "la Constitution révisée sera soumise à la sanction du peuple en la forme que le Grand Conseil ou l'Assemblée constituante aura déterminée." (art. 102) 
Or, le scrutin sur des variantes est une modalité importante du droit de vote puisqu'il est organisé à titre définitif et concerne nécessairement des textes entièrement rédigés. Cette modalité devrait donc être définie dans la Constitution elle-même suivant la systématique du droit vaudois. Berne, Soleure et Bâle-Campagne ont commencé par modifier partiellement leur Constitution, afin de permettre des votations sur les variantes au moment de leur révision totale. En matière fédérale le Parlement a adopté une attitude plus souple: il a introduit une variante lors du vote sur le projet de révision partielle de la TVA en ne s'appuyant sur aucune base constitutionnelle ou légale, mais il a renoncé finalement à introduire des variantes dans le projet de nouvelle Constitution fédérale.
M. Grisel énumère en outre les avantages et inconvénients du système:
G permet aux citoyens de s'exprimer d'une manière plus nuancée; H introduit le risque de rompre la cohérence du projet en détachant certains éléments;
G diminue le risque que le projet soit repoussé en raison de l'opposition à une seule disposition particulièrement contestée; H introduit l'arbitraire par un choix de questions posées séparément; 
H éveille l'impression que l'autorité élue est indécise, peu sûre d'elle-même ou excessivement divisée;
H attire excessivement l'attention des citoyens sur des points particuliers au détriment d'une vision d'ensemble;
H peut rendre difficile la compréhension des enjeux réels pour le citoyen si les questions posées sont trop nombreuses et imbriquées les unes dans les autres.