Conférence de presse de la Commission d’Enquête Parlementaire (CEP)

Dossier de Loèche-les-Bains

Résumé du rapport à l’intention des médias

Mercredi 19 avril 2000 9 h 00
Salle du Grand Conseil du canton du Valais

Chapitre 1: Introduction générale

Mandat de la Commission

La Commission d’enquête que j’ai eu l’honneur de présider a reçu du Parlement un double mandat: celui de répondre d’une part aux questions laissées ouvertes par la Commission de gestion dans son rapport du 27 janvier 1999 et d’autre part, celui de formuler des propositions qui permettraient à l’avenir d’éviter qu’une telle situation ne se reproduise.

Au terme de notre enquête, nous avons acquis l’intime conviction d’avoir saisi et compris les raisons de cette débâcle.

Il nous a donc été plus facile dans une deuxième phase, une fois les faits maîtrisés, de répondre à la volonté de notre Parlement, savoir d’apporter les amendements législatifs nécessaires.

Structure du rapport

En conséquence, notre rapport pose un certain nombre de constats pour déboucher ensuite sur des propositions concrètes.

Ces propositions ont leur importance car force est de reconnaître que nos communes sont devenues de véritables entreprises. Il faut dès lors que celles et ceux qui en ont la charge les administrent avec compétence. En outre les instruments de contrôle doivent être adaptés à cette nouvelle réalité.

Enfin et c’est le lieu de souligner qu’il n’appartient pas à la Commission d’enquête de dégager les responsabilités juridiques des manquements constatés. Cette responsabilité incombe aux Tribunaux qui jugeront et se prononceront sur les degrés de responsabilités des organes communaux et cantonaux.

En revanche nous avons dégagé sans complaisance les responsabilités politiques du dossier et notre analyse s’est arrêtée à ce seul niveau.

Il serait donc faux de tirer de notre appréciation des conclusions de culpabilité juridique. Même si certains faits sont troublants et nous interpellent, je tiens à répéter qu’il appartient aux Tribunaux de juger en droit.

Notre jugement de valeur se situe à un autre niveau.

Chapitre 2: Les organes communaux

En commençant par les organes communaux de Loèche-les-Bains, nous ne pouvons éviter de parler d’abord de l’ancien président Otto G. Lorétan qui a marqué pendant plus de 20 ans l’histoire et le développement de sa commune.

Le président

Nous avons pu nous rendre compte qu’Otto G. Lorétan avait gagné l’estime de ses pairs par ses fonctions politiques, ses compétences professionnelles. Il jouissait d’un immense crédit auprès de la population et personne n’avait intérêt à le contester.

Il construisait sa commune, avec une certaine démesure certes mais offrait du travail à de nombreuses entreprises et occupait plus de 400 personnes dans ses services et sociétés. Dès lors, les énormes investissements annuels du groupe Leukerbad permettaient de dégager une atmosphère très positive à son égard.

Otto G. Lorétan s’est comporté en maître absolu, prenant des décisions sans en référer à son Conseil communal. Sa gestion était dans beaucoup de cas complètement irresponsable.

La Commission a pu s’apercevoir que les devis n’étaient jamais respectés et rien que pour le centre scolaire, on a enregistré des dépassements de l’ordre de 14 millions, sur un crédit initial de moins de 18 millions.

Le Juge d’instruction pénale examine par ailleurs si certains comportements d’Otto G. Lorétan ne relevaient pas du droit pénal.

Et pourtant avec un salaire et des indemnités de Fr. 320'000.- par année comme administrateur public, on aurait pu s’attendre à plus de rigueur dans sa gestion.

Aidé par les banques qui favorisaient la politique d’investissements de la commune, Otto G. Lorétan avait aussi la complicité de son secrétaire communal. Le secrétaire connaissait parfaitement le contenu des rapports des organes de contrôle. Il avait en quelque sorte une vue d’ensemble, sur les sociétés, la Bourgeoisie, la Commune. Ses prestations salariales, proches de Fr 140'000.- par année étaient tout aussi excessives par rapport à ses qualifications et surtout ses compétences.

D’une manière générale, le président Lorétan avait la confiance de ses électeurs qui n’avaient aucune raison de contester sa politique d’investissements qui pourtant mettait en péril Commune et Bourgeoisie.

Et pourtant, et c’est un élément nouveau que la CEP a pu mettre en évidence, les dysfonctionnements et autres manquements, sur le plan communal avaient été révélés à maintes reprises. La situation financière inquiétante de Loèche-les-Bains était apparue officiellement sur la plan communal au début des années 90.

Pour s’en convaincre, il suffit de se référer aux rapports des organes de contrôle de la commune de Loèche-les-Bains.

Le contrôle de la fiduciaire

A ce propos, il faut préciser que les communes municipales ou bourgeoisiales sont soumises à un double contrôle financier.

  1. un contrôle par un organe qualifié de l’Assemblée primaire élu par cette dernière, au début de chaque législature,
  2. et un contrôle fiduciaire, en principe fait par une fiduciaire.

Le contrôle fiduciaire était établi par la fiduciaire A. et P. Ritz SA..

Cette dernière déposait deux rapports, un rapport succinct et sommaire d’une page A4 destiné à l’assemblée primaire. Ce rapport a toujours recommandé à cette assemblée d’approuver les comptes tels que présentés.

Et un autre rapport, plus détaillé, plus fouillé et bien plus critique sur la gestion et la conduite des affaires communales. Ce rapport de plusieurs pages était adressé au Conseil communal.

Interrogé à ce sujet, les conseillers communaux que nous avons entendus ont affirmé qu’ils n’avaient jamais reçu ces rapports et donc n’étaient pas au courant des conclusions exprimées par la fiduciaire.

Le courrier arrivait à la Commune et le secrétaire ne faisait pas de distribution aux conseillers. Il était lu par le président. Celui-ci nous a indiqué qu’il n’avait jamais été dans ses intentions de cacher quoi que ce soit. L’information était au bureau communal et il dépendait des conseillers de venir la chercher.

D’autre part et étrangement, ces rapports détaillés et fort critiques parvenaient au Conseil bien après la tenue des assemblées primaires parfois deux à trois semaines, parfois trois mois après ces assemblées ce qui a fait dire au président Otto G. Lorétan, qu’il n’y avait plus d’intérêt de débattre des conclusions puisque les comptes, entretemps, avaient été acceptés.

Dans tous les cas, il y a lieu de constater que la transmission de cette information ne s’est pas faite.

Et c’est dommage.

Prenons l’exemple du constat de l’organe de contrôle fiduciaire du 8 juillet 1992, sur les comptes de l’exercice 1991.

Je cite le rapport Ritz:

Le rapport de l’organe de révision de cette année peut sembler curieux mais nous pensons que la situation financière catastrophique en est la cause. Si des mesures d’économie drastiques ne sont pas prises, le réveil risque d’être douloureux, Nous sommes tout à fait disposés à discuter avec une délégation du conseil communal des différentes mesures possibles, proposées dans ce rapport.

Ce rapport décrivait la situation de 1991 avec 54,2 millions d’endettement pour la Commune.

Il est fâcheux que la fiduciaire, qui avait relevé dans ses rapports détaillés à l’adresse du Conseil de très graves manquements – elle qui portait une appréciation sur la situation financière très critique et qui annonça bien avant l’heure la débâcle inévitable – n’ait pas fait preuve de plus de fermeté en dénonçant à l’Assemblée primaire les grossières erreurs de gestion.

Le rapport de dépendance qui existe entre un mandataire ( la fiduciaire ) et son client ( le Conseil communal ) peut expliquer une telle attitude.

Le rapport de l’organe de contrôle qualifié

Les rapports de l’organe qualifié de l’Assemblée primaire étaient tout aussi révélateurs d’une gestion contestable. Ils étaient même remarquables et suffisamment précis pour éveiller auprès de toutes les personnes qui participaient à ces assemblées de sérieux doutes sur une gestion qui n’était plus contrôlée.

Dans les remarques finales de leur rapport du 30 juin 1992, les commissaires écrivaient:

Une nouvelle fois, nous prions instamment les conseillers communaux que nous avons élus et à qui nous faisons confiance de mettre en pratique de manière circonspecte et responsable les compétences qui leur sont attribuées pour les questions financières. Vu la conjoncture, il est essentiel que Loèche-les-Bains puisse consolider ses acquis. Il ne faut pas se lancer dans de nouveaux investissements ni dans de nouveaux projets car cela mettrait sérieusement en danger les résultats de tout le travail fourni jusqu’ici.

Et malgré ces dénonciations alarmistes, publiées et portées à la connaissance des citoyennes et citoyens, il n’y a pas eu de réaction.

L’organe de contrôle qualifié a fait d’une certaine manière son devoir de constat. Il a, par exemple, à plusieurs reprises correctement évalué la situation.

Toutefois ses membres n’étaient que partiellement conscients de leurs droits et devoirs.

L’euphorie économique, la pression politique, le manque d’intérêt de l’Assemblée pour leur rapport expliquent pourquoi ils n’ont jamais été au bout de leur raisonnement logique.

Le Conseil communal

Les conseillers communaux ont expliqué qu’ils avaient ratifié les comptes à la lumière des rapports succincts et rassurants de la fiduciaire qui concluaient toujours au préavis d’approbation des comptes.

Ils ont succombé également à l’euphorie de la croissance économique de la Commune ce qui les a conduits à n’être plus du tout ou que peu conscients de la situation critique dans laquelle se trouvait leur commune.

Si le Conseil communal avait assumé ses fonctions sérieusement, il aurait pu s’apercevoir à temps du crash financier qui menaçait.

L’Assemblée primaire

Quant à l’Assemblée primaire, elle n’a manifesté aucune volonté d’appliquer les compétences qui étaient les siennes en matière de crédits, d’emprunts et de cautionnements. Elle a ignoré tous les rapports et les mises en garde évidentes qui avaient pourtant été portés à sa connaissance. Elle a laissé faire son autorité alors qu’elle aurait pu refuser les comptes et exiger une politique d’assainissement.

Voilà notre analyse sur le plan des organes communaux.

Chapitre 3: Les organes cantonaux

L’autonomie communale

La transition des dysfonctionnements sur le plan cantonal ne peut s’apprécier qu’en ouvrant une parenthèse sur la notion et le fondement de l’autonomie communale.

Cette autonomie est formellement reconnue dans notre canton par l’article 69 de la Constitution VS du 8 mars 1907. Elle signifie qu’une commune s’administre elle-même dans le cadre de ses compétences propres ou déléguées.

Elle jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour mener à bien les tâches qu’elle définit. Aucune autorité extérieure ne peut contester ses décisions d’opportunité, sauf peut-être dans le cadre restreint de l’homologation de certains actes.

Cette autonomie n’est cependant pas absolue. Elle est limitée par la loi et par la surveillance du Conseil d’Etat qui est restreinte toutefois au principe de la légalité, à savoir que les actes d’administration et de gestion doivent reposer sur une base légale claire et distincte et donc respecter la loi.

Cette surveillance de l’Etat se situe à deux niveaux:

Une surveillance "préventive" confiée à tous les départements dans le cadre de leurs tâches respectives mais plus particulièrement au Département des institutions pour la gestion administrative et au Département des finances, par l’Inspection des finances (IF) pour la gestion financière.

Une surveillance "répressive" qui permet à l’Etat d’intervenir en cas de manquement.

Et c’est le Conseil d’Etat en tant qu’organe qui est l’autorité de surveillance des communes. Les départements concernés ne sont que des organes d’exécution du Conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat

Au niveau de la surveillance .... préventive .... , on peut admettre qu’elle a été inexistante, dans le cas de Loèche-les-Bains, jusqu’au rapport du 22 août 1996 de l’IF sur les comptes de l’exercice 1995. Si on se réfère au rapport de l’IF du 12.07.1993 sur les comptes 1991, on constate que cette surveillance n’a pas été au-delà des recommandations adressées à la Commune.

D’autre part, la Commission a pu constater que pendant toute la période de l’accroissement de l’endettement de la commune de Loèche-les-Bains, des contrôles de surveillance n’ont jamais été effectués, quand bien même il y a eu des indicateurs qui auraient pu attirer l’attention du Conseil d’Etat.

Quels étaient ces indicateurs?

  1. En septembre 198 6, l’Administration cantonale des finances, saisie d’une procédure d’homologation d’un prêt de 16,9 mios accordé à la commune municipale pour la construction de son complexe scolaire, avait attiré l’attention de l’organe de décision dans son préavis d’homologation en concluant et je cite:

    «
    la commune de Loèche-les-Bains hypothèque très lourdement sa situation financière qui pourrait atteindre prochainement la limite du supportable puisque les frais annuels de la construction projetée absorberont pratiquement la totalité de la marge d’autofinancement actuelle».

    Il y a lieu de rappeler que la dette communale s’élevait en 1986 à 17,3 mios et en 1987 à 25,8 mios. On doit relever l’objectivité du rapport du Département des finances de l’époque.
    Malheureusement, il n’y a plus eu de demande d’homologation par la suite.

  2. Le 3 octobre 198 6, la société de développement qui souhaitait construire son centre sportif pour un coût de 15,8 mios financé par un prêt LIM de 2 mios, cautionné par la Commune déposait son dossier qui a été traité ainsi par le service des crédits LIM.

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    Or, si la procédure d’homologation de ce crédit avait été scrupuleusement respectée par ledit service, on peut se demander quel aurait été le sort de ce dossier. 3. Le 19 décembre 199 1, le dossier d’Alpentherm AG - société anonyme dont les actions étaient entièrement détenues par la commune – était déposé auprès des services de l’Etat . Le coût du projet s’élevait à Frs 54 mios et la demande consistait en un financement LIM. Comme les crédits LIM étaient épuisés, la demande a été retirée. Toutefois, l’ampleur de cet investissement avait été annoncée auprès du Service de l’administration cantonale des finances qui avait enregistré la demande. Par rapport au préavis précédent de septembre 1986, on peut se demander si une intervention de type préventive ne s’imposait pas face à ces données? 4. Le 20 septembre 199 3, le dossier de construction de la maison de commune était examiné également par les services de l’Etat pour un coût global de 17,7 mios. Curieusement, un préavis positif a été donné quand bien même la marge d’autofinancement durant les années précédentes était négative savoir: en 1989 - Frs 63'984.-en 1990 - Frs 542'079.-en 1991 - Frs 531'091.-De ces 4 exemples, on en déduit que l’Etat avait en mains les éléments d’appréciation de la situation financière de la commune de Loèche-les-Bains, qu’il aurait pu faire preuve d’un peu plus de curiosité, face à de tels engagements qui dépassaient la capacité de cette commune. L’Etat n’a pas manifesté pourtant le moindre signe de surveillance préventive car il ne s’est jamais senti investi d’une mission dans ce sens, estimant, l’autonomie communale comme un principe sacro-saint.

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    En ce qui concerne la surveillance .... répressive .... qui correspond, dans le dossier qui nous préoccupe, à la mise sous régie partielle décidée par le Conseil d’Etat en date du 21 octobre 1998, on peut considérer qu’elle a été exercée, même si l’on doit regretter que les décisions n’aient pas été prises avec plus de célérité. En effet, il est démontré à satisfaction qu’en date du 25 mai 1998 déjà, le groupe Leukerbad avait un endettement de 343 mios et qu’il n’était plus en mesure de faire face à ses obligations financières. Les experts mandatés par l’Etat recommandaient dès lors au Conseil d’Etat d’appliquer les dispositions légales prévues dans cette situation sous peine d’engager sa responsabilité. Or la décision de mise sous régie n’est intervenue que le 21 octobre 1998 comme relevé ci-devant. Ces hésitations n’ont certes causé aucun dommage supplémentaire. Elles ne font toutefois que témoigner cette attitude faite de retenue et d’hésitation qui est très caractéristique dans ce dossier et qui démontre que la surveillance des communes en cette matière était totalement étrangère à la tradition du Conseil d’Etat. Par rapport aux éléments qui étaient en sa possession, il est évident que le Conseil d’Etat aurait pu apprécier la situation de Loèche-les-Bains et suivre attentivement l’évolution de l’endettement depuis septembre 1986.

    Le Département de la sécurité et des institutions (DSI)

    Ce département est notamment responsable des relations avec les communes municipales et bourgeoisiales. Il coordonne l’activité des autres départements en matière de surveillance. La CEP a constaté que le DSI n’effectuait pas de contrôles concernant le respect des exigences légales, qu’il n’exerçait pas de surveillance d’office, qu’il se sentait nullement responsable des suivis ou du suivi des recommandations faites par l’Inspection des finances et qu’il est resté donc passif par rapport à certaines obligations précitées que lui imposait la loi.

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    Le Département des finances et de l’économie

    Par rapport aux communes, le Département des finances et de l’économie est chargé d’effectuer un contrôle comptable périodique sur les communes indépendamment du contrôle administratif confié au Département de l’intérieur. Cette mission est confiée par ailleurs à l’Inspection des finances. Dans le cadre de l’homologation d’un crédit, l’Administration cantonale des finances donne un préavis de nature financière, basé sur un certain nombre de critères pertinents. Il a été admis qu’en prenant connaissance des comptes de 1989, 1990 et 1991, comptes qui présentaient des marges d’autofinancement négatives, une demande d’homologation n’aurait pas pu être acceptée ou du moins, elle aurait fait l’objet de prudentes réserves. Or on sait que le dernier crédit qui a été soumis à homologation date de septembre 1986 où déjà la sonnette d’alarme avait été tirée par l’Administration cantonale des finances. La CEP relève que le Département des finances aurait pu, dans l’examen des dossiers LIM notamment, faire preuve de cohérence par rapport à ses précédentes décisions et plus particulièrement par rapport à son préavis de septembre 1986.

    L’Inspection des finances

    Le mandat de l’IF en ce qui concerne les contrôles effectués auprès des communes est fondé essentiellement sur l’article 233 de la loi fiscale. Elle procède à un contrôle comptable périodique, en principe chaque 4 ans et son examen porte sur la tenue de la comptabilité et sur la manière dont la commune s’acquitte de ses obligations légales.

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    Elle contrôle aussi la procédure de perception des impôts, la perception des taxes communales et l’affectation des subventions cantonales. Elle procède certes à la vérification et à l’existence des bases légales mais toujours dans une perspective fiscale. Elle n’a pas de tâche de surveillance générale ni de contrôle administratif des communes et encore moins des bourgeoisies. La CEP relève que l’IF a respecté son mandat sauf à dire qu’elle aurait dû remettre en question la périodicité de son contrôle qui se fait chaque 4 ans et accentuer son examen sur la commune de Loèche-les-Bains. Dans ce sens le dossier de Loèche-les-Bains aurait dû être particulièrement suivi dès les premiers constats.

    Le Service cantonal de promotion touristique et économique

    (PROTEC)

    Ce service est notamment chargé de traiter les dossiers relatifs aux demandes de crédits LIM. Plusieurs dossiers ont fait l’objet de tels crédits. 1. Dossier de l’école et de la protection civile déposé le 1.7.1985 Le coût du projet selon devis était de 20,3 mios. Ce dossier a été correctement traité. Tous les préavis et décisions des différents organes ont été exigés. Par ailleurs, l’homologation au Conseil d’Etat a été demandée. Comme relevé ci-devant, l’Administration cantonale des finances dans son préavis rendait attentif l’organe de décision que la situation financière devenait à la limite du supportable. En fait, la CEP constate que cette homologation est la dernière qui a été requise par la commune de Loèche-les-Bains. 2. Dossier du Centre sportif Sportarena du 3.10.1988 Le coût du projet était de 15,8 mios alors que l’homologation du

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    cautionnement par le Conseil d’Etat était expressément exigée. PROTEC a accepté le contrat de juin 1991 à titre de garantie, en l’absence même de cette homologation.

  3. Dossier maison communale déposé le 20.9.1993

    Le coût du projet global était devisé à 17,7 mios.
    La maître d’oeuvre était la société Parkhaus AG mais toutes les actions étaient détenues par la Commune ce qui par ailleurs ressortait du dossier.

    Là également les homologations font défaut.

    Les crédits ont été accordés alors que ces pièces qui étaient pourtant exigées, auraient dû être produites.

    On avait déjà largement atteint la limite du supportable en matière d’endettement communal. Sur la base des déclarations qui ont été faites par les chefs de services, jamais un préavis positif n’aurait pu être donné dans une telle situation financière.

Pour les autres exemples, il est renvoyé au document principal pages 80 et suivantes.

Au niveau du Service cantonal de promotion touristique et économique, il est relevé des dysfonctionnements évidents. En l’absence de pièces importantes pour le respect des dispositions légales de la loi sur le régime communal, des dossiers incomplets ont néanmoins été traités et menés à terme par PROTEC.

Les autres services cantonaux de subventionnement

Entre 1984 et 1992, différents services étatiques ont traité des dossiers. Toutefois, aucune disposition légale ni aucune directive interne n’obligeait ces services à contrôler les procédures d’autorisation communales et à tenir compte de la situation financière de la commune de Loèche-les-Bains.

Ces services étaient appelés à se prononcer sur des problèmes techniques et l’appréciation ne se faisait que sous cet angle, ce qui par ailleurs est conforme aux dispositions légales.

Les préfets

Entre autres attributions, les préfets sont chargés de la surveillance de l’administration des communes selon l’article 3 de la loi sur l’attribution des préfets qui date de 1851.

Ils doivent rendre compte de leur gestion au Département de l’intérieur. La débâcle de Loèche-les-Bains intervenue officiellement en 1997 et faisant l’objet de rapports alarmistes depuis 1990 ne se retrouve nullement mentionnée dans un rapport quelconque émanant de la préfecture de ce district.

La CEP a demandé au professeur Blaise KNAPP une détermination concernant le rôle des préfets quant à la surveillance des communes en droit valaisan.

Le professeur KNAPP a relevé que dans ce domaine la législation sur les préfets avait perdu toute actualité en raison de dispositions plus récentes notamment les dispositions de la LGCAF et des dispositions spécifiques de la loi sur le régime communal.

En conséquence, la surveillance des préfets sur les communes définie dans la loi de 1851 est tombée en désuétude et le fait que le préfet du district en cause n’ait pas adressé au Conseil d’Etat le rapport annuel prévu ne peut être considéré comme un rapport de causalité adéquate avec les dommages créés aux tiers, par la gestion de la commune de Loèche-les-Bains.

Conclusions

  1. Les dispositions légales en matière de surveillance n’ont jamais été entièrement mises en oeuvre par les services et départements concernés parce qu’il manquait des directives bien précises et qu’il n’y avait pas de coordination entre les départements.
  2. L’Etat ne s’est jamais senti concerné par une surveillance préventive car l’autonomie communale primait le principe de la surveillance de la légalité.
  3. Aucun département n’avait l’impression d’être investi d’une mission de surveillance des communes.
  4. Il n’y a pas eu de suivi systématique des informations.
  5. Le système de surveillance des communes est lacunaire.
  6. Le Conseil d’Etat ne s’est jamais donné les moyens d’exercer la surveillance des communes au sens même de la loi.
  7. Chaque département est convaincu de respecter son cahier des charges et d’agir conformément à sa mission mais chacun interprète différemment la mission dévolue à l’autre.
  8. Finalement ces divergences révèlent un manque patent de coordination et les différents entretiens avec les chefs de service concernés ont permis de mettre en évidence ces contradictions.