Fusions de communes / Régions / Agglomérations

par M. Dominique Renaud

Fusions  de  communes

Article 172 (6.1.11) 
Fusion de communes
1 Le Canton encourage et favorise les fusions de communes. 

2 Aucune fusion ne peut intervenir sans le consentement des corps électoraux concernés.
Article 173 (6.1.12) 
Incitation aux fusions
1 Les procédures de fusions de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes. 

2 La loi prévoit des incitations financières, fondées sur des critères objectifs, encourageant les fusions de communes.
Article 174 (6.1.13) 
Droit d’initiative et procédure de fusion
1 Dans les communes à conseil communal ou général, 10 % des électeurs inscrits peuvent par voie d'initiative, dans un délai de soixante jours à partir de son lancement, proposer une fusion simple ou multiple de communes ou une modification des limites entre communes. Le corps délibérant, de son propre chef ou sur proposition de la municipalité, dispose également du droit d'initiative en cette matière. 

2 La municipalité soumet l'objet au vote du peuple dans un délai de douze mois au maximum.

3 En cas d'acceptation par le peuple d'une commune, les citoyens des autres communes concernées doivent se prononcer dans un délai semblable.

4 La fusion ou la modification de limites n'est effective que si les corps électoraux de toutes les communes concernées se sont prononcés favorablement
Article 175 (6.1.14) 
Fusion proposée par le Canton
1 Si le besoin l'exige et aux conditions prévues par la loi, le Canton peut décider de soumettre au vote de leur corps électoral la fusion de deux ou plusieurs communes ou la modification des limites entre communes.

Les fusions de communes sont traitées dans quatre articles (les articles 172 à 175). La Constituante est partie du principe qu'il fallait encourager les fusions et diminuer le nombre des communes. Pour ce faire, le premier article, l'article 172  — Fusion de communes, affirme deux principes forts:

  1. les fusions de communes doivent être favorisées: il s'agit d'inciter et de faciliter les fusions, pour permettre des regroupements et obtenir des communes, en mesure d'exercer leurs prérogatives d'une façon efficace et rationnelle. Ainsi l'État pourra mettre par exemple à disposition un catalogue indicatif des possibilités de fusion; les critères pour établir un tel catalogue peuvent être la capacité des communes à assumer leurs tâches, leurs capacités financières, les particularités locales tant géographiques que culturelles, les relations préexistantes entre communes et les exigences d'une gestion efficace au service de leur population;
     
  2. aucune fusion ne peut intervenir sans le consentement des corps électoraux des communes concernées: les regroupements doivent donc obligatoirement être admis par la majorité des citoyens de chaque commune concernée. Il s'agit de respecter l'autonomie des communes, dont l'existence ne peut ainsi être remise en cause d'une manière autoritaire.

Pour donner une portée réelle et un effet à l'incitation aux fusions, celles-ci doivent être encouragées concrètement et non plus théoriquement. L'article 173 prévoit trois mesures effectives:

  1. la procédure de fusion doit être simple;
     
  2. la procédure de fusion doit être gratuite pour les communes concernées, les frais de la procédure devant ainsi être pris en charge par l'État;
     
  3. des incitations financières de l'État doivent être prévues pour donner une portée réelle à l'objectif de favoriser les fusions.

Ces incitations financières pourront être de types différents: versements de l'État, incitations fiscales, etc. Elles seront définies par le législateur qui devra prévoir des critères objectifs.

Pour donner une impulsion à ce processus de fusion, en plus des incitations financières pouvant être accordées en tout temps, un bonus exceptionnel pour les communes qui fusionneront dans les dix premières années, ce qui devrait conduire à accélérer le mouvement de fusion.

L'article 174 prévoit le droit d'initiative et procédure de fusion, si la décision de fusionner ou de ne pas fusionner revienne au corps électoral des communes concernées, l'initiative de la fusion pouvant elle revenir aussi à ce corps électoral, mais également à l'Exécutif ou au Législatif de la commune. D'autre part, la procédure d'initiative de fusion peut naturellement être menée parallèlement dans plusieurs communes concernées par un projet de fusion.

En complément, l'article 175 prévoit que le Canton puisse aux conditions définies par la loi proposer une fusion aux corps électoraux de deux ou plusieurs communes. 

Agglomération

Article 177
(6.4.0) 
Agglomération
1 L’agglomération est une entité regroupant des communes urbaines à continuité territoriale et à forte densité démographique, dans le but d’accomplir mieux en commun les tâches déléguées à l’agglomération ainsi que les tâches d’intérêt régional.
Elle comprend une ville centre. 

2 L’agglomération est une collectivité de droit public bénéficiant de la personnalité juridique dès qu’elle est dotée de ses organes.

3 Elle peut être dotée de moyens financiers.

Au delà des fusions il faut prévoir des possibilités de collaborations régionales.  

De l'avis de la majorité de la commission, il n'est pas opportun de prévoir un modèle pour les agglomérations et un autre modèle pour les autres régions du Canton. Il faut au contraire un seul modèle, qui présente la souplesse nécessaire pour s'adapter à la situation de chaque région du Canton, dont les aspirations et les besoins peu-vent être fort différents.

L'idée force de la majorité de la commission est de privilégier une démarche qui vient d'en bas, soit des communes, qui, si elles le jugent opportun ou nécessaire, doivent pouvoir confier et déléguer ensemble des tâches communes à une fédération de communes. L'organisation, les compétences et le fonctionnement de cette fédération dépendent de ce que les communes veulent en faire: de l'organisation intercommunale classique à l'agglomération avec perception de points d'impôts. Pour éviter cependant une dispersion et assurer la lisibilité et la transparence de ces fédérations, la Constitution doit prévoir des cautèles minimales:

  1. S'il doit être possible, compte tenu en particulier de la taille et de la diversité des futurs districts, d'avoir plusieurs fédérations de communes dans le district, chaque commune ne peut faire partie que d'une seule fédération, afin d'éviter une multiplication des découpages différents selon les domaines. Les tâches que les communes jugeront nécessaires de déléguer à l'échelon supérieur seront accomplies par cette fédération, à moins que – et cela doit rester l'exception – des raisons impérieuses justifient qu'une collaboration à une échelle différente soit maintenue, par exemple lorsque deuxcommunes sont propriétaires d'une forêt et qu'il serait dans de tel-les circonstances injustifié de confier la gestion de cette forêt à la fédération, puisque les autres membres de celle-ci ne sont pas du tout concernées.

    Les mots "en principe" du premier alinéa sont destinés à permettre, là aussi en cas de nécessité, le maintien de collaborations indispensables avec une commune d'un autre district, voire d'un autre Canton.

  2. L'organisation de cette fédération doit rester l'apanage des communes qui la créent, ce qui permettra une organisation adaptée aux besoins de chacun et aux tâches qui seront déléguées. Il doit cependant y avoir un contrôle démocratique qui doit être assuré au moins sous la forme d'une possibilité de référendum. Il faut en effet éviter tout déficit démocratique de ces fédérations.

Si les communes composant cette fédération souhaitent aller au-delà d'une simple délégation de compétences à un organisme qu'elles financent elles-mêmes, elles le peuvent en instituant par exemple dans les régions urbaines une véritable organisation politique de ces fédérations, avec perception de points d'impôts, ce qui doit entraîner en corollaire un Parlement démocratiquement élu, qui pourra ainsi avoir le contrôle d'un tel financement.

Définition et compétences L’agglomération est une entité regroupant des communes urbaines à continuité territoriale et à forte densité démographique, dans le but d’accomplir mieux en commun les tâches déléguées à l’agglomération ainsi que les tâches d’intérêt régional. Elle comprend une ville centre. La définition que proposent les minoritaires est conforme à la nomenclature internationale. Pour que l’agglomération puisse véritablement fonctionner, soit accomplir des tâches déléguées par les communes et d’autres qui répondraient à des besoins spécifiques, elle doit pouvoir prélever2.- L’agglomération est une collectivité de droit public bénéficiant de la personnalité juridique dès qu’elle est dotée de ses organes. 3.- Elle peut prélever des impôts. des impôts. Ceci impose alors claire-ment l’élection d’organes par le peuple. Art. 6.4.2 Constitution de l’agglomération 1.- L’agglomération constitue une seule fédération de communes. 2.- Au surplus, les dispositions sur les fédérations de communes s’appliquent. Une agglomération est une entité territoriale clairement visible et délimitée par une discontinuité du bâti. La notion même d’agglomération est incompatible avec le fractionnement d’un territoire continûment bâti en plusieurs petites agglomérations contiguës. Pour éviter ce risque, il faut donc préciser que l’agglomération constitue une seule fédération de communes. Pour le reste, notamment le caractère transitoire de ce troisième niveau poli-tique, les dispositions sur les fédérations de communes s’appliquent.

Régions

Article 176
Collaborations intercommunales
(6.3.1)
1 L'État encourage les collaborations entre commune. 

2 Les communes peuvent déléguer une ou plusieurs de leurs tâches à des organisations inter-communales; elles veillent à choisir la forme offrant le meilleur accomplissement de la tâche déléguée.

3 La loi définit l'organisation, le financement et le contrôle démocratique des diverses formes de collaboration intercommunale.

4 La loi peut imposer une collaboration lorsqu'elle est nécessaire à l'accomplissement de certaines tâches ou à une répartition équitable des charges entre communes.