COMMENTAIRE DU PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION A ADOPTER PAR L’ASSEMBLÉE

TITRE VII

Canton de Vaud, mai 2002

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Titre VII
Régime des finances

En matière de finances et de fiscalité, le projet innove en premier lieu en fixant comme règle générale l'équilibre du compte de fonctionnement étant précisé que la gestion des finances doit
tendre à atténuer les effets des cycles économiques. Un dispositif d'assainissement financier est par ailleurs prévu.

En deuxième lieu, une Cour des comptes indépendante des trois pouvoirs est créée. Elle a pour tâche de se prononcer sur les dépenses de l'État, sous l'angle de la légalité, de la régularité et de l'efficacité; par contre sa compétence ne couvre pas le contrôle de la légitimité politique des dépenses.

En troisième lieu, l'Assemblée introduit le concept de taxes d'incitation fiscalement neutres et qui doivent être intégralement affectées à un domaine bien précis, défini à l'avance.

Enfin, le principe d'une péréquation financière entre les différentes communes du Canton est établi dans la Constitution.

Chapitre 1
Principes généraux

Art. 161
Base légale

Cet article expose l'élément fondamental permettant la justification d'une dépense.

Débats: 1) le 4.5.01 ( art. 2.2.1); 2) le 18.1.02 (art. 146).

Art. 162
Participations

Cette disposition introduit la possibilité pour l'État et les communes de participer à des personnes morales ou d'en créer (al. 1). Les termes «personnes morales» comprennent les associations (art. 60ss CCS), les fondations (art. 80ss CCS), ainsi que les sociétés commerciales (art. 552ss CO) ou de droit public. Compte tenu de la gestion autonome de ces établissements, la loi devra obligatoirement expliciter les mécanismes de contrôles à disposition de l'État.

Le deuxième alinéa garantit aux établissements d'assurance créés par l'État – l'Établissement cantonal d'assurances (ECA) et les Retraites populaires – une gestion autonome, sous le contrôle de l'État. Pour des raisons historiques, l’État n’a pas le droit d’utiliser les capitaux accumulés par ces établissements pour l’accomplissement de ses propres tâches.

Débats: 1) le 4.5.01 et 8.6.01 (art. 2.2.3); 2) le 18.1.02 (art. 150).

Art. 163
Gestion des finances

Par cette disposition, l'Assemblée constituante veut que la gestion financière tienne compte de la conjoncture, c'est-à-dire qu'elle s'efforce d'atténuer les effets des cycles économiques par une politique anti-cyclique (al. 1). Ainsi le budget devra, lorsque les circonstances sont favorables, présenter un résultat positif pour équilibrer à moyen terme des budgets déficitaires lorsque la conjoncture ou d'autres éléments imprévisibles l'imposeront.

La disposition introduit en outre une obligation importante pour l'État: assurer le financement préalable de toute nouvelle tâche ou prestation, soit par le biais du budget si ce dernier est équilibré, soit sous forme de mesure compensatoire (économie) ou encore par une rentrée nouvelle (impôt ou taxe) (al. 2).

Débats: 1) le 4.5.01 (art. 2.2.3); 2) le 25.01.02 (art. 147); 3) le 26.4.02.

Art. 164
Procédure budgétaire

Cette disposition pose les principes de prévisions des dépenses de l'État qui découlent des principes généraux évoqués à l'art. 163.

L'établissement du budget de fonctionnement de l'État est donc soumis à deux exigences. En premier lieu, il doit être en règle générale équilibré – c'est-à-dire ne pas déboucher sur un excédent de charges (al. 1). Un tel excédent, acceptable seulement à titre exceptionnel, doit être autorisé expressément par le Grand Conseil à une majorité qualifiée soit à la majorité absolue de ses membres (al. 2). En second lieu, les recettes estimées doivent être équivalentes aux charges avant amortissements (ou «petit équilibre», al. 3). Si le premier principe est soumis à des exceptions, ratifiées par le Grand Conseil, ce second principe n'en souffre aucune.

Débats: 1) le 4.5.01 (art. 2.2.3); 2) le 25.1.02 (art. 147); 3) le 26.4.02.

Art. 165
Assainissement financier

Cette disposition consacre la sanction de la violation du principe énoncé à l'art. 164 al. 3. Si le résultat réel de l'exercice comptable de l'État résulte sur un excédent de charges avant amortissement, les autorités doivent sans délai prendre des mesures permettant d'assainir pour le montant équivalent au dépassement (al. 1). Il s'agit ici de sanctionner une situation réelle et non un écart de prévision auquel s'applique le principe de l'art. 164 al. 3.

Les mesures élaborées par les autorités cantonales sont soumises au référendum obligatoire, dans la me-sure où elles se traduisent par des normes de rang législatif (al. 2). Le scrutin organisé sur cette base comporte un double aspect: d'une part, les propositions d'assainissement et, d'autre part, la mention de l’augmentation du taux d’imposition qui sera nécessaire en cas de refus des propositions d’assainissement (al. 3). Le corps électoral peut choisir indépendamment pour chaque mesure proposée entre les deux options qui lui sont présentées mais ne peut les refuser les deux.

Débat: le 26.4.02 (art. 147 ter).

Chapitre 2
Cour des comptes

Art. 166

Cette disposition crée une nouvelle structure dont l'objectif est le contrôle de l'utilisation de l'argent public: la Cour des comptes.

Les cinq membres qui composent la Cour des comptes sont élus par le Parlement et ont le statut de magistrat (al. 1). Pour garantir leur indépendance par rapport au législatif, la durée du mandat des membres de la Cour est de six ans.

Son champ d'investigation couvre toutes les collectivités publiques (État, communes, groupements et associations de communes, etc.), les institutions publiques (ECA, Hospices cantonaux, etc.) et celles bénéficiant de l'argent public (al. 2).

Le contrôle touche la gestion des finances, sous l'angle de la conformité à la loi, de la régularité comptable ainsi que de l'utilisation efficace des ressources (al. 2). En revanche, la légitimité d'une dépense reste de la responsabilité exclusive du pouvoir politique, exécutif ou législatif.

Afin de préserver l'indépendance de la Cour des comptes, la Constitution lui laisse le choix de déterminer son programme de travail (al. 3). Les pouvoirs exécutif et judiciaire quant à eux disposent de leurs propres moyens d'investigations. Le Grand Conseil peut, dans des situations exceptionnelles, lui confier des mandats.

Afin d'assurer la transparence des activités de la Cour des comptes, les résultats de ses enquêtes sont publiés, sous réserve d’un intérêt privé ou public prépondérant (al. 4). Le respect de la sphère privée implique notamment qu'avant toute publication, et dans un délai convenable, toute personne mise en cause puisse prendre connaissances des reproches qui lui sont adressés et se prononcer à leur sujet si elle le désire.

Débats: 1) le 4.5.01 (art. 2.2.5): 2) le 25.1.02 (art. 149).

Chapitre 3
Fiscalité et péréquation intercommunale

Art. 167
Fiscalité

Cette disposition constitue le fondement de la nécessité d'une base légale formelle comme justification de tout prélèvement public.

La Constitution attribue le mandat au législateur de définir les différents impôts, taxes et émoluments que peuvent prélever l'État et les communes (al. 1). Le texte constitutionnel définit brièvement chaque type de contribution.

Les taxes d'incitation, introduites par l'Assemblée constituante, pourront être prélevées sur des biens ou des services; elles ont pour objectif d'inciter le consommateur ou l'usager à modifier son comportement, dans le domaine de l'environnement ou dans d'autres domaines. Ces taxes d'incitation sont fiscalement neutres dans la mesure où les recettes en sont intégralement redistribuées et ne peuvent donc servir à financer les tâches générales de l'État.

Pour le reste, la Constitution rappelle les principes qui fondent chaque contribution et l'équité de chacun devant l'impôt, réalisée par l'application du principe de la capacité contributive (al. 2).

La compensation de la progression à froid protège le contribuable contre les effets de l'inflation (al. 3); ainsi son pouvoir d'achat n'est pas amputé par le passage à un taux d'imposition plus élevé.

Débats: 1) le 4.5.01 (art. 2.2.7); 2) le 25.1.02 (art. 151).

Art. 168
Impôts communaux et
péréquation intercommunale

La charge fiscale (impôts et taxes) ne doit pas présenter des écarts excessifs entre les communes. L'écart admissible entre les communes doit être définit par le législateur (al. 1).

En outre, l’État doit mettre sur pied une péréquation entre communes permettant de tenir compte de leurs différences de capacité contributive (al. 2).

Débats: 1) le 15.6.01 (art. 2.2.8); 2) le 25.1.02 (art. 152).