COMMENTAIRE DU PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION A ADOPTER PAR L’ASSEMBLÉE

TITRE VI

Canton de Vaud, mai 2002

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Titre VI
Communes et districts

Le titre VI «Communes et districts» définit le fonctionnement et les attributions des communes et des districts.

A ces articles, il faut adjoindre les principes généraux (Art.6 et 7), les tâches attribuées spécifiquement aux communes (voir titre III) ainsi que les articles sur le régime des finances (titre VII) pour obtenir un panorama complet des dispositions applicables aux communes.

Chapitre 1
Communes

A. Dispositions générales

Art.137 Définition et garanties

Cette disposition définit de manière classique les communes (al. 1).

L'al. 2 a pour but d'éviter des atteintes sans base constitutionnelle à l'existence et au territoire des communes.

Débats: 1) le 22.9.00 (Art.6.1.1); 2) le 25.1.02 (Art.154).

Art.138
Tâches

L’al. 1 laisse la possibilité aux communes d’exercer des tâches qui ne leur sont pas directement attribuées. La fin de la première phrase rappelle que la plupart des tâches des communes leur sont confiées par la législation et Constitution vaudoises. Cette disposition définit d'autre part les buts principaux des communes (al. 1).

En outre, pour assurer que les tâches de proximité soient assumées à l’échelon le plus proche de la population, cet article pose le principe de la délégation de certaines tâches de l'État aux communes en se basant sur le critère de l'efficacité (al. 2). L’État doit confier aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter, en tenant compte de leur capacité générale à les assumer; les communes doivent disposer des moyens nécessaires pour remplir ces tâches.

Débats: 1) le 22.9.00 (Art.6.1.3).; 2) le 25.1.02 (Art.155); 3) le 19.4.02.

Art.139
Autonomie communale

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines où le droit cantonal lui confère une liberté de décision appréciable.

L’article énumère les domaines où les communes vaudoises ont cette liberté de décision.

Dans les domaines énumérés de manière non exhaustive dans cette disposition, les communes peuvent faire valoir une violation de leur autonomie si elles considèrent que celle-ci n’est pas respectée. Comme il s'agit d'une énumération exemplative et non exhaustive, le législateur peut étendre à d'autres domaines cette autonomie.

L’Assemblée constituante a estimé que les domaines énumérés aux lettres a à f étaient des matières où l’autonomie communale se justifiait.

Il s’agit d’abord de ce qui touche aux biens communaux (let. a) ainsi que l’administration communale, c’est-à-dire la manière d’exécuter les tâches (let. b).

En outre, les communes jouissent également d’autonomie dans le pouvoir de prélever des impôts et de disposer du produit de ceux-ci. (let. c).

En matière d’aménagement du territoire (lit. d), l’autonomie se limite au niveau local. En effet, l'aménagement du territoire forme un tout qui se fait aux trois niveaux communal, cantonal et fédéral; cela implique pas que les communes aient une part d'autonomie dans ce domaine en ce qui concerne l’aménagement local du territoire.

Les communes disposent également d’autonomie pour assurer l’ «ordre public» (let. e). Cette notion recouvre notamment la sécurité publique et la prévention. Les communes disposent ainsi d’autonomie pour assurer les tâches de police.

Enfin, les communes peuvent de manière autonome avoir des relations avec des autres communes (let. f).

Si la commune cède un domaine de compétence où elle jouit d'autonomie à une fédération de communes (Art.156 al. 3), il paraîtrait alors logique que la fédé-ration puisse dès lors invoquer cette autonomie.

Débats: 1) le 22.9.00 (Art.6.1.4); 2) les 25.1.02 et 15.2.02 (Art.156).

Art.140
Surveillance de l’État

L’État cantonal doit assurer le contrôle de la légalité des décisions prises au niveau communal et des activités des autorités communales. Cette disposition limite la surveillance de l’État à un contrôle de la légalité et exclut un contrôle fondé sur des motifs d’opportunité. Il appartiendra au législateur de préciser dans les différentes lois les points sur lesquels il entend que s’exerce la surveillance des communes

Débats: 1) le 22.9.00 (Art.6.1.5); 2) le 25.1.02 (Art.157).

B. Organisation politique

a) Généralités

Art.141
Autorités

Les institutions communales actuelles sont mainte-nues, soit d'une part le conseil communal ou général (pour les petites communes) et, d'autre part, la municipalité (al. 1).

La loi fixe les conditions (par exemple le nombre d’habitants) auxquelles l’autorité délibérante de la commune est un conseil communal élu au suffrage universel et non un conseil général où tous les citoyens peuvent siéger.

Débats: 1) les 6 et 27.4.01 (Art.6.1.6 et 6.1.7); 2) 1.2.02 (Art.158 et 161).

Art.142
Droits politiques

Les Suissesses et les Suisses majeurs domiciliés dans la commune sont titulaires des droits politiques au niveau communal.

La nationalité suisse n’est toutefois pas une condition absolue de l’exercice des droits politiques au niveau communal. En effet, le cercle des bénéficiaires des droits politiques au niveau communal est étendu à certaines personnes de nationalité étrangère. Pour pouvoir exercer des droits politiques, ces personnes doivent bien entendu être domiciliées dans la commune. En outre, elles doivent résider en Suisse au bénéfice d’une autorisation accordée en vertu du droit fédéral depuis dix ans au moins et être domiciliées dans le Canton depuis trois ans au moins. Le corps électoral communal est par conséquent plus étendu que le corps électoral cantonal.

Les titulaires des droits politiques en matière communale peuvent exercer les droits mentionnés à l’al. 2, soit non seulement élire et voter, mais également être élu, ainsi que signer les demandes d’initiative et, cas échéant, de référendum.

Les modalités d’exercice des droits politiques sont renvoyées à la loi.

Débats: 1) le 2.3.01 (Art.4.2.1); 2) le 1.2.02 (Art.159); 3) 19.4.02.

Art.143
Incompatibilités

Cette disposition définit les incompatibilités liées aux mandats communaux. Un élu ne peut être à la fois membre du corps délibérant et exécutif d’une commune. Cette règle vaut pour toutes les communes, y compris celles où le conseil général est l’autorité délibérante (al. 1). Pour cette dernière assemblée, la Constituante a entendu délibérément privilégier le principe de la séparation des pouvoirs sur celui qui voudrait que les municipaux ne soient pas privés de leur voix délibérative sur le plan communal (absence de référendum dans les communes à Conseil général).

Afin d’éviter tout risque de conflit d’intérêts, les employés supérieurs de l’administration communale ne peuvent pas siéger au conseil communal (al. 2).

Le cumul des mandats d’un conseiller municipal ou communal aux Chambres fédérales ou au Grand Conseil peut être limité dans le cadre d’un règlement communal (al. 3). Vu la différence de situations de commune à commune (taille des communes, nombre de municipaux, importance de la charge et de la rémunération, etc.), la Constituante a voulu laisser la possibilité aux règlements communaux de limiter le cumul des différents mandats communaux.

Débats: 1) les 6.4.01 et 4.5.01 (Art.4.1.1.2); 2) le 1.2.02 (Art.160); 3) le 19.4.02.

b) Conseil communal ou conseil général

Art.144
Composition et organisation du conseil communal

S'agissant du conseil communal, qui doit être élu par le peuple, la durée de la législature est fixée à cinq ans, soit la même durée que la législature cantonale (cf. Art.92). L’élection du conseil communal a en principe lieu au scrutin proportionnel. Seules les listes ayant obtenu 5% des voix participent à la répartition des sièges (renvoi à l’Art.93 al. 4). Toutefois, les communes qui le souhaitent peuvent prévoir le scrutin majoritaire dans un règlement communal soumis naturellement au référendum.

Débats: 1) le 27.4.01 (Art.6.1.10 bis); 2) le 1.2.02 (Art.162); 3) le 19.4.02.

Art.145
Composition du conseil général

Cette disposition précise la composition du conseil général qui est ouvert à l’ensemble des titulaires des droits politiques en matière communale définis à l’Art.142 al. 1. Les membres de la municipalité ne peuvent pas en faire partie (cf. Art.143 al. 1).

Débats: 1) le 27.4.01 (Art.6.1.10 bis); 2) le 1.2.02 (Art.163).

Art.146
Compétences

Cette disposition énumère les compétences exclusives de l’autorité délibérante (al. 1).

Le législateur peut compléter cette liste (al. 2).

L’al. 3 donne à la motion adoptée par la majorité du conseil communal ou général un caractère contraignant pour la municipalité. La Constituante n’a pas voulu introduire de sanction juridique au non-respect du délai. Il appartiendra au législateur de le faire éventuellement.

Débats: 1) le 6.4.01 (Art.6.1.9); 2) le 1.2.02 (Art.164); 3) le 19.4.02.

Art.147
Référendum et initiative populaires

Cette disposition prévoit, d'une part, un droit de référendum sur les actes du conseil communal et consacre, d'autre part, le principe général d'un droit d'initiative en matière communale, soit la possibilité pour une fraction du corps électoral communal de soumettre une proposition au vote populaire.

Il appartient au législateur de régler l'exercice de ces droits, en particulier le nombre de signatures nécessaires. La loi devra également déterminer les limites quant à l'objet de ces droits d'initiative et de référendum.

Débats: 1) le 27.4.01 (Art.6.1.10); 2) le 1.2.02 (Art.165).

c) Municipalité

Art.148
Composition et durée de la législature

La municipalité se compose de trois membres au minimum dont une syndique ou un syndic. Aucun nombre maximum n’est fixé. La durée de législature est fixée, comme pour l’autorité délibérante, à cinq ans (Art.144).

Débats: 1) le 6.4.01 (Art.54-2); 2) le 1.2.02 (Art.166).

Art.149
Élection et révocation

La municipalité est élue au suffrage universel direct selon le système majoritaire à deux tours (al. 1).

Le syndic est élu ultérieurement par le corps électoral; il est choisi parmi les membres de la municipalité. S’il n’y a qu’un seul candidat à cette fonction, l’élection peut être tacite (al. 2).

En outre, il est donné mandat au législateur de prévoir une procédure permettant la révocation des membres de la municipalité (al. 3).

Débats: 1) le 6.4.01 (Art.54-3 et 4.1.1.3); 2) le 1.2.02 (Art.167); 3) le 19.4.02.

Art.150
Organisation

L’al. 1 précise la nature de la municipalité. La municipalité est libre de se doter de l’organisation interne de son choix.

La municipalité a une compétence générale qui n’est limitée que par les compétences dévolues au Conseil communal ou général (al. 2).

L’al. 3 précise la fonction particulière de la syndique ou du syndic au sein de la municipalité, soit de présider le collège et d’assumer un rôle de coordination. En outre, la syndique ou le syndique dirige l’administration communale. La loi peut en outre leur confier d’autres tâches.

Débats: 1) le 6.4.01 (Art.54-4 et 6.1.9); 2) le 1.2.02 (Art.169 et 171); 3) le 19.4.02.

C. Fusion de communes

Art.151
Principes

Les fusions de communes doivent être encouragées et favorisées par l'État (al. 1). Il s'agit d'inciter et de faciliter ces fusions, pour permettre des regroupements, ce qui devrait amener à un nombre moins élevé de communes. Pour favoriser ces fusions, l'État pourra mettre par exemple à disposition un catalogue indicatif des possibilités de fusion.

Des mesures incitatives à la fusion doivent être prévues. Celles-ci peuvent être notamment d’ordre financier (al. 2). Ces incitations financières peuvent être de type différent (versements de l'État, incitations fiscales, etc.). L'Assemblée désire cependant qu'un système de prime soit mise en place pour une durée de dix ans dès l’entrée en vigueur de la loi révisée afin de favoriser le processus de fusion (cf. disposition transitoire 179 ch. 4).

La procédure de fusion doit être simple. Elle doit aussi être gratuite, aucune taxe ou émolument ne devant être prélevé par l'État (al. 3). Les mesures financières prévues à l'al. 2 peuvent entraîner une gratuité totale du processus, notamment en ce qui concerne les frais induits.

La fusion nécessite l'accord des corps électoraux des communes de chacune des communes concernées (al. 4). Elles devront se prononcer simultanément. L'existence des communes ne peut être remise en cause sans la volonté de la majorité du corps électoral. Cet alinéa institue un référendum obligatoire en matière communale.

Débats: 1) le 22.9.00 (Art.6.1.11 et 6.1.12); 2) le 1.2.02 (Art.172 et 173); 3) le 19.4.02.

Art.152
Droit d’initiative et procédure

Cette disposition institue un cas particulier d’initiative en matière communale.

L'initiative appartient non seulement à une fraction du corps électoral, mais également à l'exécutif ou au législatif de la commune. Une fusion peut d'autre part être initiée par les fédérations de communes, les agglomérations (Art.153) ou l'État (Art.154).

L’initiative peut avoir pour objet le principe d’une fusion avec d’autres communes ou la modification du territoire communal. Les corps électoraux de toutes les communes concernées devront bien entendu approuver finalement la fusion pour qu’elle se réalise (Art.151 al. 4).

Les modalités de ce droit d’initiative seront réglées par le législateur.

Débats: 1) le 29.9.00 (Art.6.1.13); 2) le 1.2.02 (Art.174); 3) le 19.4.02.

Art.153
Fusion proposée par une fédération de communes ou une agglomération

Cette disposition permet à la fédération de commune ou à l’agglomération de proposer elles-mêmes une fusion des communes membres. Comme le veut le principe posé à l’Art.151 al. 4, le corps électoral de toutes les communes concernées doit se prononcer favorablement pour que la fusion puisse se réaliser. La votation doit avoir lieu le même jour dans toutes les communes de la fédération ou de l’agglomération.

Débats: 2) le 8.2.02 (Art.174 bis); le 19.4.02.

Art.154
Fusion proposée par l’État

Cette disposition permet aux autorités cantonales à certaines conditions de proposer directement au corps électoral des communes concernées une fusion de communes. La fusion doit apparaître comme une me-sure indispensable. En outre, le législateur doit définir précisément à quelles conditions l’État peut intervenir. Cette intervention directe des autorités cantonales devrait être un moyen exceptionnel. Dans cette hypothèse également, le corps électoral de toutes les communes concernées doit se prononcer favorablement pour que la fusion puisse se réaliser.

Débats: 1) les 22 et 29.9.00 (Art.6.1.14); 2) le 1.2.02 (Art.175).

Chapitre 2
Collaboration intercommunales, fédérations et agglomérations

Art.155
Collaborations intercommunales

Cet article pose les principes de la collaboration intercommunale.

L’État a pour mandat de favoriser les collaborations intercommunales sous toutes leurs formes, mais en particulier en visant la formation de fédérations de communes (al. 1).

L’al. 2 autorise les communes à déléguer certaines de leurs compétences à des organisations intercommunales. Le choix de la collaboration est limité aux for-mes prévues par la Constitution ou la loi.

La loi devra organiser les formes de collaboration intercommunale, qui ne sont que partiellement réglées par les Art.156 et 157. La loi doit également prévoir la manière dont ces organisations sont financées, la Constituante renonçant à introduire un niveau fiscal nouveau. Enfin, la loi doit veiller à ce que le contrôle démocratique puisse s’exercer efficacement lorsque des tâches communales sont déléguées à des organisations intercommunales (al. 3).

A certaines conditions précises, la loi pourra imposer la collaboration (al. 4). La collaboration ne peut être imposée qu’en fonction des critères constitutionnels précisés dans la loi et non pour des motifs d’opportunité.

Débats: 1) les 1 et 26.9.00 + 9.2.01 (Art.6.3.1 et 6.3.2); 2) le 1 et 8.2.02 (Art.176); 3) le 19.4.02.

Art.156
Fédérations

La fédération de communes est une forme particulière de collaboration intercommunale, qui est une forme qualifiée d’association intercommunale. La fédération est formée de communes qui sont en principe contiguës, c’est-à-dire que, sauf exception, le territoire d’une fédération ne peut être morcelé (al. 1). La fédération est une véritable personne morale de droit public.

L’al. 2 régit l’organisation interne minimale de la fédération. Elle doit avoir une autorité législative, qui est l’émanation des conseils communaux ou généraux des communes membres de la fédération. Cette autorité délibérante déléguée élit l’autorité exécutive de la fédération.

Lorsque les communes délèguent une tâche à la fédération de communes, cette dernière peut la gérer seule. Le financement de la fédération est assuré par des contributions des communes membres. La fédération n’a pas de compétence pour percevoir elle-même des taxes ou des impôts (al. 3).

La loi devra instaurer un contrôle démocratique sur les décisions de l’autorité délibérante de la fédération (al. 4).

Enfin, l’al. 5 interdit aux communes d’être membre de plusieurs fédérations de communes. En revanche, les communes membres d’une fédération peuvent être membres d’autres organismes de collaboration intercommunale. Cette règle permet de conserver une certaine souplesse dans l’organisation des collaborations intercommunales.

Débats: 1) les 1 et 26.9.01 + 9.2.00; 2) les 1.2.02 (Art.176 bis); 3) le 19.4.02.

Art.157
Agglomérations

La spécificité de l'agglomération par rapport aux autres formes de collaborations intercommunales est l'existence d'une continuité territoriale et d'une forte densité démographique.

Les communes membres d’une agglomération sont toujours contiguës. Elles doivent en outre être regroupées autour d’une ville centre (al. 1).

Si les modalités de fonctionnement de l'agglomération sont laissées à la loi, le législateur doit cependant se référer aux dispositions qui régissent les fédérations de communes (al. 2).

Débats: 1) les 22.9.00 et 9.2.01 (Art.6.4.0); 2) le 8.2.02 (Art.177); 3) le 19.4.02.

Chapitre 3 Districts

Art.158
Définition, nombre et fonctions

Le territoire du canton est divisé en un certain nombre de districts.

Le législateur devra adopter une loi prévoyant le nombre de districts et leur délimitation géographique exacte. La disposition transitoire 179 ch. 5 donne mandat au Conseil d’État de soumettre au Grand Conseil dans un délai de dix ans un projet de nouveau découpage du canton en districts qui devra en réduire le nombre. La loi révisée devra impérativement prévoir un nombre de huit à douze districts.

Les districts sont des entités administratives et judiciaires. En principe, si l’État choisit de décentraliser l’exécution d’une tâche, il doit le faire au niveau des districts, de façon à concentrer les services de proximité au niveau du district pour éviter une trop grande multiplication des découpages. Ces divisions territoriales ne sont toutefois pas exclusives d’autres décentralisations, notamment en matière judiciaire.

Pour éviter la multiplication des découpages du can-ton, les districts constituent également les arrondissements électoraux (al. 3 et Art.93 al. 2), qui peuvent cependant être subdivisés en sous-arrondissements aux conditions prévues par l’Art.93 al. 2.

Débats: 1) le 29.9.00 (Art.6.2.1 et 6.2.2); 2) le 8.2.02 (Art.178 et 179); 3) le 19.4.02.

Art.159
Préfet

Il est nécessaire de coordonner l’exécution des tâches décentralisées par l’État au niveau du district. Pour ce faire, le Conseil d’État doit nommer un préfet dans chaque district.

Les compétences du préfet sont définie dans la loi (al. 2), comme c’est d’ailleurs le cas actuellement. La Constituante n’a pas voulu empêcher le législateur de confier des tâches judiciaires au préfet.

Débats: 1) le 29.9.00 (Art.6.2.3); 2) le 8.2.02 (Art.180); 3) le 19.4.02.

Art.160
Modifications territoriales

Cette disposition donne la possibilité à une commune de pouvoir demander à changer de district. Elle n’est applicable qu’aux communes dont le territoire borde la frontière d’un autre district.

Cette décision suppose l’organisation d’une votation communale.

Le législateur devra préciser la procédure applicable pour modifier la composition des districts.

Débats: 1) le 29.9.00 (Art.6.2.4); 2) le 8.2.02 (Art.181).