COMMENTAIRE DU PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION A ADOPTER PAR L’ASSEMBLÉE

TITRE V

Canton de Vaud, mai 2002

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Titre V 
Autorités cantonales

Ce titre qui traite de l'organisation des autorités cantonales, constitue un des aspects centraux, du point de vue politique, de la future Constitution. Dans ce domaine en effet, les cantons disposent d’une marge de manœuvre importante. En raison de son contenu, ce titre a une forte connotation politique, puisqu'il régit la séparation et l'équilibre des différents pouvoirs.

D’un point de vue formel, ce titre est divisé en quatre chapitres. Le premier comprend les «Dispositions générales» applicables à toutes les autorités cantonales. Les trois autres chapitres sont consacrés aux autorités qui représentent les trois pouvoirs: législatif, exécutif et judiciaire. Chacun de ces chapitres est lui-même subdivisé en trois ou quatre sections.

Chapitre 1 
Dispositions générales

Ce chapitre s’applique aux autorités cantonales en général. Le principe de séparation des pouvoirs est ancré dans la Constitution. Pour concrétiser ce principe, une seconde disposition précise les incompatibilités.

Art. 89 
Séparation des pouvoirs

Cette disposition ancre le principe de la séparation des pouvoirs. Bien que ce principe soit implicite au sein de l'ordre juridique suisse et ne figure pas expressément dans la Constitution fédérale, l'Assemblée constituante estime important de l'indiquer dans le texte cantonal. Cette séparation n’empêche pas l’existence de certains organes auxiliaires, comme le Service de médiation ou la Cour des comptes.

Débats: 1) le 9.3.01 (no 50-0); 2) le 21.12.01 (art. 90).

Art. 90
Incompatibilités

L’al. 1 rappelle la règle de séparation personnelle qui exclut que l’on soit en même temps membre de plusieurs autorités cantonales. La médiatrice ou le médiateur ainsi que les membres de la Cour des comptes sont également visés par cette disposition, car ils doivent être indépendants des trois pouvoirs traditionnels. Seuls les membres non permanents – juges assesseurs laïcs – d’une autorité judiciaire peuvent échapper à cette règle dans les cas prévus par la loi.

Les membres du Conseil d’État doivent tout leur temps à leur fonction. Toute autre activité lucrative, officielle ou privée, leur est interdite (al. 2), sauf lorsqu’ils représentent l’État, par exemple dans le conseil d’administration d’une société dont l’État est actionnaire. Cet alinéa exclut également que les membres du Conseil d’État siègent au Conseil national ou au Conseil des États, la charge d’un double mandat étant jugée trop lourde.

L’autorité judiciaire doit être à l’abri de toute influence extérieure. Les employés de l’État ne peuvent pas participer au fonctionnement de la justice, sauf dans les cas expressément prévus par la loi (al. 3).

La règle ne saurait être aussi absolue en ce qui concerne le pouvoir législatif, qui doit re-présenter aussi largement que possible l’ensemble des citoyens. Seuls les employés de l’État qui sont proches du pouvoir exécutif ne peuvent siéger au Grand Conseil. Les termes «cadres supérieurs de l’administration» couvrent en particulier les chefs de service et les directeurs d’office (al. 4).

Le législateur peut prévoir d’autres cas d’incompatibilités. On pense en particulier aux incompatibilités de parenté dans la composition des différentes autorités et aux règles spécifiques souvent plus strictes qui prévalent en matière judiciaire (al. 5).

En matière communale, les incompatibilités sont prévues par une disposition spécifique (art. 143).

Débats: 1) le 21.12.01 (art. 50-6); 2) le 18.1.02 (art. 94); 3) le 12.4.02.

Chapitre 2 
Grand Conseil

Le pouvoir législatif est le détenteur de la volonté populaire. La Constituante a souhaité renforcer le Parlement cantonal en améliorant sa capacité à conduire la politique du Canton.

Le nombre des députés est réduit à 150 et la durée de la législature fixée à cinq ans pour permettre au Grand Conseil de conduire ses travaux avec plus de sérénité en dehors des échéances électorales (et au Conseil d’État d’avoir le temps de concrétiser ses projets). En outre, la Constitution accorde au Grand Conseil les moyens de fonctionner de manière efficace, entre autre par la création des services du Parlement destinés à lui fournir un appui administratif.

A Principe

Art. 91

Cette disposition marque la supériorité juridique du Grand Conseil sur les autres pouvoirs. L’autorité législative a une légitimité plus élevée. Toutefois, cette
prééminence n’implique pas que le Grand Conseil peut faire fi de la séparation des pouvoirs.

Débats: 1) le 9.3.01 (art. 521-1); 2) le 21.12.01 (art. 95); 3) le 12.4.02.

B Composition

Art. 92 
Composition, législature

Le nombre de députés est réduit de trente unités par rapport à la situation actuelle. Un parlement plus restreint gagnera en efficacité tout en assurant une représentation suffisante des différentes sensibilités politiques. En outre, la durée de la législature est portée de quatre à cinq ans, comme la plupart des mandats politiques et judiciaires prévus par la Constitution.

Débats: 1) le 9.3.01 (art. 521-2); 2) le 21.12.01 (art. 96).

Art. 93 
Mode d’élection, 
arrondissements électoraux et quorum

Le système électoral applicable à l’élection du Grand Conseil est le système proportionnel (al. 1). Les districts constituent en principe les arrondissements électoraux. Le législateur peut toutefois décider de diviser un district en plusieurs sous-arrondissements. La division d’un district peut répondre au souci de préserver la représentation au Grand Conseil d’une région excentrée, comme une région de montagne par exemple, ou celle des communes avoisinantes d’une grande ville (al. 2).

L’al. 3 fixe le mode de répartition des sièges qui se fait par arrondissement d’abord. Chaque sous-arrondissement se voit ensuite garanti deux sièges (al. 3).

Enfin, cette disposition fixe un seuil minimal qu’une liste doit atteindre pour participer à l’attribution des sièges («quorum», al. 4).

Une disposition transitoire prévoit le système applicable jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi électorale (art. 178 al. 3).

La nouvelle loi électorale ne pourra entrer en vigueur qu’une fois connu le nouveau découpage territorial du Canton en huit à douze districts (art. 158 et 179 ch. 5). Jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi électorale, les arrondissements électoraux sont ceux prévus par les art. 45 et 45a de l’actuelle loi sur l’exercice des droits politiques et la répartition des 150 sièges doit se faire conformément à l’art. 46 de cette même loi, sous réserve que chaque district doit disposer de deux sièges au moins (art. 178 al. 3).

Débats: 1) les 9 et 30.3.01 (art. 521-3); 2) le 21/12/01 (art. 97); 3) le 12.4.02.

C Organisation et statut des membres

Article 94 
Présidence

Le Grand Conseil doit élire une personne à sa présidence dont la tâche principale est de diriger les débats.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 523-3); 2) le 21.12.01 (art. 98).

Article 95 
Séances

Cette disposition consacre le remplacement du système de session en faveur d’un système de séances (al. 1 et 2). Ce changement doit permettre une plus grande souplesse dans l'organisation du travail du Grand Conseil.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 523-1); 2) le 21.12.01 (art. 99).

Art. 96 
Publicité des séances

Chacun doit pouvoir assister aux séances du Grand Conseil qui doivent se tenir dans un lieu qui permette l’accès du public. Le huis clos peut être prévu par la loi, notamment lorsque le Grand Conseil traite d’affaires personnelles.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 523-5); 2) le 21.12.01 (art. 100).

Art. 97 
Groupes politiques

Cette disposition se contente de rappeler le principe de l’existence des groupes politiques. Il appartient au législateur de fixer le nombre de députés nécessaires à la formation d’un groupe politique, ainsi que les droits et compétences d’un tel groupe.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 523-3); 2) le 21.12.01 (art. 102).

Art. 98 
Services du Grand Conseil

L'Assemblée constituante a constaté que la structure actuelle du secrétariat du Grand Conseil ne suffit pas aux besoins d'un parlement moderne. Les services du Parlement représentent la nouvelle structure à disposition de ce dernier. Leur tâche sera notamment de fournir la documentation utile, d'accomplir des recherches pour les députés, d'assurer le secrétariat des commissions permanentes, de fournir des locaux de travail équipés pour les commissions et les députés, etc.

Le Grand Conseil ou ses organes peuvent avoir besoin de recourir aux services de l’administration cantonale dans l’accomplissement de leur travail. La question du droit de chaque député d’obtenir des renseignements de l’administration est réglée à l’art. 101.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 523-4); 2) le 21.12.01 (art. 103); 3) le 12.4.02.

Art. 99 
Indépendance, publication des intérêts

L’article exprime le principe selon lequel les membres du Parlement doivent pouvoir exercer librement et sans influence extérieure leur mandat. Ils ne sont responsables qu’envers le corps électoral et eux-mêmes (al. 1).

L’al. 2 exige des membres du Grand Conseil une certaine transparence sur l’exercice de leur mandat. Cette exigence de publication permet ainsi de déceler d’éventuels conflits d’intérêts.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 522-1); 2) le 21.12.01 (art. 104).

Art. 100 
Immunité

Cette disposition rappelle le principe de l’immunité qui implique que, tout comme actuellement, les membres du Grand Conseil ne pourront, en principe, pas être poursuivis pénalement ou civilement pour les propos tenus pendant les séances du Grand Conseil ou des commissions. L’immunité peut toutefois être levée aux conditions fixées par la loi.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 522-2); 2) le 21.12.01 (art. 105); 3) le 12.4.02.

Art. 101 
Droits des députés

Le premier alinéa de cette disposition consacre les différents droits à disposition des députés, des groupes et des commissions. La loi fixera le contenu exact et les modalités de ces droits. Les groupes politiques ainsi que les commissions se voient octroyer les mêmes droits qu’une députée ou un député (al. 1).

Afin de pouvoir assumer efficacement leur fonction, les membres du Grand Conseil doivent pouvoir bénéficier d’un droit particulier d’obtenir des renseignements et de consulter des documents qui va au-delà du droit d’accès aux documents officiels garanti par l’art. 17 al. 2 lit. c (al. 2).

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 522-42); 2) le 21.12.01 (art. 106); 3) le 12.4.02.

Art. 102 
Rétribution des députés

Cette disposition ne fait que fixer le principe d’une rémunération des membres du Grand Conseil pour l’exercice de leur mandat. Elle ne précise pas la nature de cette rémunération.

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 522-5); 2) le 21.12.01 (art. 107); 3) le 12.4.02.

D Compétences

Art. 103 
Législation, concordats 
et traités internationaux

Seul le Grand Conseil a la compétence d’édicter des lois (textes normatifs contenant des règles de droit générales et abstraites) et des décrets (décisions concrètes d’une certaine importance.

Le Grand Conseil a le pouvoir d’engager l’État vis-à-vis de l’extérieur, notamment d’un autre canton ou d’une collectivité étrangère. Il doit dès lors approuver les concordats et traités internationaux, sous réserve de ceux qui sont mentionnés à l’art. 121 qui relèvent de la seule compétence du Conseil d’État (al. 2).

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 524-1); 2) le 21.12.01 (art. 108).

Art. 104 
Programme de législature et planification

Cette disposition doit être mise en rapport avec l'art. 119 qui traite en détail du programme de législature. La compétence du Grand Conseil en cette matière est restreinte. Il ne peut en effet pas amender le programme présenté par le Conseil d'État et ne fait qu'en prendre acte (al. 1).

L’adoption des plans importants pour le Canton concernant l’aménagement du territoire ou des secteurs importants (planification hospitalière par exemple) est également réservée au Grand Conseil (al. 2).

Débats: 1) les 23.3 et 8.6.01 (art. 524-4); 2) le 11.01.02 (art. 
109).

Art. 105 
Finances

Les différents alinéas de cet article précisent les actes du Grand Conseil en matière financière.

Le Grand Conseil doit être informé de la situation financière de l’État. Le Conseil d’État lui présente à ce titre la planification financière et le rapport sur l’endettement.

L’innovation, ici, résulte de l’obligation pour le Conseil d’État, de présenter sa planification financière à moyen terme et surtout le rapport sur l’endettement au moment où il demande aux députés de voter le budget et la quotité de l’impôt cantonal, de manière que ceux-ci aient une vue synthétique et complète de la situation financière de l’État.

Le Grand Conseil exerce également un certain nombre de compétences propres en matière financière qui sont énumérées à l’al. 1 (deuxième phrase, lit. a à c) et à l’al. 2 (lit. a à c).

Enfin, les comptes de l’État sont naturellement soumis à l’approbation du Grand Conseil (al. 3).

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 524-5); 2) le 21.12.01 (art. 110); 3) le 12.4.02.

Art. 106 
Élections

Cette disposition énumère les organes élus par le Grand Conseil (al. 1).

L’élection des juges du Tribunal cantonal et des membres de la Cour des comptes a lieu après un examen des candidatures par une commission de présentation (art. 131 et 166). Cette commission est la même pour les deux élections. Il appartient au Grand Conseil de la désigner (al. 2).

Débats: 1) le 4.5.01 (art. 524-6); 2) le 21.12.01 (art. 111).

Art. 107
Haute surveillance

Le Grand Conseil se prononce sur la gestion du Conseil d’État et du Tribunal cantonal. Il exerce aussi la haute surveillance sur la manière dont l’État gère les autres organismes chargés de tâches publiques.

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 524-7); 2) le 21.12.01 (art. 112).

Art. 108 
Participations

L’État peut participer de différentes manières à des personnes morales. La décision d’investir des fonds d’une certaine importance dans le capital d’une personne morale appartient au Grand Conseil.

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 524-8); 2) le 11.1.02 (art. 113); 3) le 12.4.02

Art. 109 
Autres compétences

Cette disposition rappelle les compétences particulières du Grand Conseil. Il lui revient notamment d’accorder la grâce et l’amnistie ainsi que d’exercer le droit d’initiative accordé aux cantons par l’art. 160 al. 1 CstF (al. 1 et 2).

Enfin, le Grand Conseil peut également entretenir des liens avec les autres parlements (al. 3).

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 524-9); 2) le 11.1.02 (art. 114).

Art. 110 
Forme des actes

Les actes du Grand Conseil revêtent en principe soit la forme de la loi soit celle d’un décret. La loi et le décret sont en principe sujets au référendum facultatif.

Lorsque le Grand Conseil prend de simples décisions de procédure ou de caractère interne, elles ne prennent pas la forme d’un décret et échappent de ce seul fait au référendum.

Enfin, lorsqu’il exprime une opinion, le parlement utilise la forme de la résolution, qui n’est pas non plus soumise au référendum (al. 2).

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 524-3); 2) le 25.1.02 (art. 115).

Art. 111 
Initiative, proposition et élaboration des actes

La possibilité de présenter une proposition au Grand Conseil est offerte non seulement à l’autorité exécutive et aux membres individuels du Grand Conseil mais également aux groupes et aux commissions.

Les actes soumis au Grand Conseil peuvent, comme précédemment, lui être proposés par le Conseil d'État. Ils peuvent aussi dorénavant être élaborés par le Grand Conseil lui-même (al. 2).

Le droit de participer à la discussion devant le Grand Conseil et de soumettre des amendements appartient bien entendu aux députés eux-mêmes mais encore aux membres du Conseil d’État (al. 3).

Débats: 1) le 23.3.01 (art. 524-2); 2) le 11.1.02 (art. 116); 3) le 12.4.02.

Chapitre 3 
Conseil d’État

L’autorité exécutive du canton demeure une autorité collégiale composée de sept personnes élues au suffrage universel direct.

La durée de la législature est augmentée de quatre à cinq ans pour donner une meilleure continuité à l’action gouvernementale.

En outre, la présidente ou le président du Conseil d’État, élu par ses pairs, reste en fonction pour toute la durée de la législature.

Enfin, le gouvernement élabore un programme qui doit guider son action tout au long de la législature.

A Principe

Art. 112

Cette disposition pose le principe de la fonction du Conseil d'État et de sa direction de l'administration.

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-1); 2) le 11.1.02 (art. 117).

B Composition

Art. 113 
Composition, durée de la charge

Comme jusqu’à présent, le Conseil d’État comprend sept membres. La durée de la législature est augmentée à cinq ans et correspond donc à la durée du mandat des membres du Grand Conseil (art. 92).

L’al. 2 prévoit la procédure à suivre si un siège devient vacant, par exemple en raison d’une démission ou d’un décès.

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-2); 2) le 11.1.02 (art. 118); 3) le 12.4.02.

Art. 114 
Mode d’élection

L’élection des membres du gouvernement se fait au suffrage universel direct. Le premier tour de l’élection a lieu le même jour que l’élection des membres du Grand Conseil (al. 1).

Le système de scrutin majoritaire à deux tours est applicable (al. 2). S’il est nécessaire, le deuxième tour de l’élection des membres du Conseil d’État a lieu après l’élection des membres du Grand Conseil.

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-3); 2) le 11.1.02 (art. 119); 3) le 12.4.02.

Art. 115 
Présidence

Une fois élu, le Conseil d’État choisit parmi ses membres une président ou un président. Il présidera le gouvernement pendant toute la durée de la législature afin d’améliorer la cohésion du collège.

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-3); 2) le 11.1.02 (art. 120); 3) le 19.4.02.

C Organisation

Art. 116 
Collégialité et autonomie

Conformément au modèle usuel en Suisse, et contrairement à d’autres régimes, le pouvoir exécutif est confié à un collège, le Conseil d’État. Celui-ci agit en tant que tel, tant qu’il ne délègue pas certaines parcelles de ce pouvoir à ses membres. Il porte d’ailleurs aussi une responsabilité collective pour les décisions prises, même pour celles qui n’ont pas fait l’unanimité (al. 1).

Le Conseil d’État bénéficie d’une grande autonomie dans la répartition de ses charges, l’organisation de ses tâches et la conduite de l’administration (al. 2).

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-4); 2) le 11.1.02 (art. 121).

Art. 117 
Système départemental et direction de l’administration

L’administration cantonale est divisée en sept départements qui sont présidés par un membre du Conseil d’État (al. 1).

La présidente ou le président du Conseil d’État dirige l’administration générale (services transversaux); il lui appartient également d’assurer des tâches de coordination entre les départements (al. 2).

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-43); 2) le 11.1.02 (art. 122); 3) le 19.4.02.

Art. 118 
Conférence des affaires fédérales

Les membres du Conseil d’État ne peuvent pas siéger aux Chambres fédérale. Il est toutefois important que l’État soit en contact avec les membres vaudois du Conseil national et du Conseil des États. Il ne s’agit en aucun cas de donner des instructions aux membres vaudois des Chambres fédérales mais seulement d’échanger des informations sur les affaires fédérales. La loi devra préciser l’organisation et le rôle de cette conférence sans pouvoir décisionnel.

Débats: 2) le 11.1.02 (art. 122 bis); 3) le 12.4.02.

D Compétences

Art. 119 
Programme de législature

L’action de l’État doit être rendue plus compréhensible et lisible. L’autorité exécutive a la responsabilité de fixer les objectifs à atteindre ainsi que les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir. Le Conseil d’État doit également se fixer des repères chronologiques (al. 1). Le Grand Conseil doit prendre connaissance de ce programme mais il ne peut pas l’amender (cf. art. 104 al. 1).

Dans leur action gouvernementale, les membres du Conseil d’État doivent collaborer pour réaliser les objectifs qu’ils se sont fixés (al. 2).

En cinq ans, les circonstances peuvent se modifier. Le Conseil d’État a donc la possibilité de modifier son programme, en présentant au Grand Conseil de nouveaux objectifs ou de nouveaux moyens (al. 3).

Afin d’assurer le suivi de la réalisation du programme, le Conseil d’État adresse au législateur un rapport annuel sur l’exécution de son programme (al. 4).

Débats: 1) le 30.3.01 (art. 53-5); 2) le 11.1.02 (art. 123); 3) le 12.4.02.

Art. 120 
Compétences en matière législative

En matière législative, le rôle du Conseil d’État est avant tout de faire des propositions et d’analyser les propositions faites par le peuple ou par les membres du Grand Conseil (al. 1).

Le pouvoir réglementaire du Conseil d’État doit en principe reposer sur une délégation expresse. Le Conseil d’État a toutefois un pouvoir réglementaire général s’agissant de l’exécution des actes du Grand Conseil (al. 2).

Débats: 1) le 6.4.01 (art. 53-6); 2) le 11.1.02 (art. 124 et 5); 3) le 19.4.02.

Art. 121 
Relations extérieures

Vis-à-vis de l’extérieur, le Conseil d’État représente le Canton (al. 1).

Le Conseil d'État est compétent pour mener les discussions en vue de la conclusion de traités internationaux et de concordats. Il ne peut cependant les conclure seul que dans la mesure prévue à l'al. 2 de cette disposition, en vertu d'une délégation des compétences du Grand Conseil (cf art. 103 al. 2).

Les accords qui ne concernent que des questions purement administratives peuvent être conclus par le Conseil d’État de sa propre autorité (al. 3).

Débats: 1) le 6.4.01 (art. 53-10); 2) le 11.1.02 (art. 124 et 5); 3) le 19.4.02.

Art. 122 
Finances

Le Conseil d’État doit élaborer le projet de budget et présenter les comptes. L’adoption de ces deux actes relève du Grand Conseil (cf. art. 105).

Pour le surplus, le Conseil d'État décide en principe librement de l'affectation des fonds, dans le cadre du budget. Il peut décider d’acquisitions ou d’aliénations du domaine public dans la mesure où la loi lui en donne la compétence (al. 2). Il faudra également tenir compte de la compétence du Grand Conseil en matière de participations (art. 108).

Débats: 2) les 11 et 251.02 (art. 126 bis).

Art. 123 
Compétences administratives

Cette disposition rappelle un rôle essentiel de l’autorité exécutive.

Débats: 1) le 6.4.01 (art. 53-9); 2) le 11.1.02 (art. 127); 3) le 19.4.02.

Art. 124 
Sécurité et ordre publics

La première responsabilité de la sécurité et de l'ordre public appartient à l'exécutif cantonal. Cette disposition doit cependant être conjointe à l'art. 139 lit. e accordant une certaine autonomie aux communes en matière d'ordre public.

Débats: 1) le 13.10.00 (art. 53-12); 2) le 11.1.02 (art. 127).

Art. 125 
Clause générale de police 
et situations extraordinaires

L'action de l'État doit être fondée sur des normes légales prévoyant le principe et les modalités de cette action. Cependant des circonstances exceptionnelles peuvent demander une action d’urgence qui n’est pas prévue par une norme. Il peut s’agir soit de parer à de graves menaces pour l’ordre public, soit de réagir à des circonstances exceptionnelles (par exemple, une catastrophe naturelle). Cet article permet au Conseil d’État de prendre les mesures qui s’imposent dans ces situations (al. 1).

Toutefois, toutes les mesures prises sans base légale par le Conseil d’État doivent ensuite être ratifiées par le Grand Conseil (al. 2).

No 53-12 bis/130/130. Débats: 1ère lecture 13/10/00; 2e lecture 11/1/02

Débats: 1) le 13.10.00 (art. 53-12bis); 2) le 11.1.02 (art. 130).

Chapitre 4 
Tribunaux

Ce chapitre traite d’une part des principes généraux applicables aux autorités judiciaires cantonales et d’autre part principalement de l’autorité judiciaire supérieure qu’est le Tribunal cantonal.

On a renoncé à une énumération exhaustive des autorités judiciaires du canton. L’organisation judiciaire est pour l’essentiel renvoyée à la loi. L’existence du jury en matière criminelle ne figure plus dans la Constitution.

Le Tribunal cantonal compte en son sein plusieurs sections dont la Cour de droit administratif et public, qui est chargée de contrôler les décisions de l’administration. Cette nouvelle organisation entraîne la disparition du Tribunal administratif en tant qu’autorité judiciaire indépendante.

Enfin, le Tribunal cantonal, par l’intermédiaire de l’une de ses sections, se voit également confier la mission de contrôler la constitutionnalité des actes du parlement. L’autorité judiciaire se voit ainsi confier le soin de contrôler la conformité des décisions du pouvoir législatif avec les normes de droit supérieur (Droit international, droit fédéral, Constitution cantonale).

A Principes généraux

Art. 126 
Indépendance et impartialité

L'indépendance des tribunaux est un principe fondamental découlant de la séparation des pouvoirs (al. 1).

Les personnes qui exercent le pouvoir judiciaire doivent être à l’abri de toute influence extérieure et de toute forme de préjugé (al. 2).

Les membres des autorités judiciaires ne doivent pas exercer une autre activité qui puisse nuire à leur indépendance ou à leur impartialité (al. 3). Cette règle paraît évidente pour les magistrats professionnels qui exercent leur fonction à plein temps. Elle est plus délicate pour les juges «laïcs». L’Assemblée n’a pas voulu remettre en cause la participation de juges non professionnels à l’administration de la justice. Mais ils doivent également offrir les garanties d’indépendance nécessaires. Le fonctionnement particulier des tribunaux paritaires – où les juges assesseurs sont précisément désignés pour représenter la sensibilité des groupes auxquels appartiennent les parties au litige – est réservé.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 511-1); 2) les 18 et 25.1.02 (art. 132); 3) le 19.4.02.

Art. 127 
Organisation judiciaire, 
interdiction des tribunaux d’exception

Toute l’organisation judiciaire est renvoyée à la loi (al. 1).

L'interdiction exprimée à l'al. 2 des tribunaux d'exception implique qu'aucun tribunal ne peut être instauré en dehors des juridictions ordinaires – par exemple pour traiter un cas particulier. En revanche, cette disposition ne limite pas la création de tribunaux spécialisés (p. ex. tribunal des baux, tribunal des prud'hommes, tribunal économique, tribunaux arbitraux).

Débats: 1) le 19.1.01 (art. 511-2); 2) le 18.1.02 (art. 133).

Art. 128 
Célérité et qualité de la justice

Cette disposition donne mandat au Grand Conseil d’allouer au pouvoir judiciaire un budget lui permettant de fonctionner de manière rapide et de rendre des jugements de qualité.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 511-4); 2) le 18.1.02 (art. 134).

Art. 129 
Double instance

Cette disposition constitue une garantie de procédure particulière. Toute décision judiciaire en matière civile et pénale doit pouvoir faire l’objet d’un nouvel examen au niveau cantonal (al. 1). Si un recours au Tribunal fédéral est ouvert, il y aura trois instances. Toutefois, il convient de réserver les cas où le droit fédéral prévoit expressément l’existence d’une instance cantonale unique, comme en matière de propriété intellectuelle.

En outre, l’organisation des tribunaux doit être conçue de manière à ce qu’un litige ne soit pas soumis à plus de deux instances cantonales. Si la garantie de la double instance vise à assurer au justiciable la possibilité de faire contrôler une décision, la multiplication des instances ralentit l’administration de la justice et conduit à l’insécurité juridique.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 511-6); 2) le 18.1.02 (art. 135).

B Tribunal cantonal

Art. 130 
Principe

Le Tribunal cantonal est la seule autorité judiciaire expressément mentionnée dans la Constitution, ce qui lui confère déjà son rang hiérarchique particulier.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 513-0); 2) le 18.1.02 (art. 137).

Art. 131 
Composition, élection des juges

Au début de chaque législature, le Grand Conseil élit les juges et les juges suppléants dont le nombre est fixé par la loi (al. 1).

La commission de présentation est chargée d’examiner les candidatures des juges et des juges suppléants, en particulier d’évaluer leurs compétences, leur expérience et leur formation. Elle se compose de membres du Grand Conseil et d’experts indépendants (al. 2). On pense en particulier à des professeurs d’université, des avocats, des magistrats (juges fédéraux par exemple).

Le choix du Tribunal cantonal doit se fonder en premier lieu sur les critères professionnels que sont la formation juridique et l’expérience des candidats. L’organe électif doit également veiller à ce que les différentes sensibilités politiques soient équitablement représentées au Tribunal cantonal (al. 3).

La Cour de droit administratif et public constitue une section particulière du Tribunal cantonal. Des juges assesseurs particuliers sont amenés à fonctionner exclusivement au sein de cette Cour, en raison de leurs connaissances spécifiques. Au vu de leur statut particulier, ils seront nommés par le Tribunal cantonal, comme les autres magistrats de l’ordre judiciaire (al. 4; cf. art. 133 al. 2 let. b).

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 513-1); 2) le 18.1.02 (art. 138); 3) le 19.4.02

Art. 132 
Organisation et autonomie

Sous réserve de l’existence de la Cour constitutionnelle et de celle de la Cour de droit administratif et public qui relèvent de la Constitution, le Tribunal cantonal s’organise librement.

L’article préserve l’autonomie du Tribunal cantonal sur le plan de son organisation, dans le cadre du budget qui lui est alloué par le Grand Conseil et qu’il exploite séparément. Le budget de l’ordre judiciaire fait partie intégrante du budget général de l’État. La Constituante a voulu expressément exclure que le Tribunal cantonal doive défendre lui-même son budget, comme sa gestion et ses comptes d’ailleurs, devant le Grand Conseil.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 513-2); 2) le 18.1.02 (art. 139); 3) le 19.4.02

Article 133 
Compétences

L’article décrit les compétences ordinaires du Tribunal cantonal en qualité d’autorité judiciaire (al.1) et administrative (al.2).

Le Tribunal cantonal est en principe une autorité de deuxième instance; il n’est qu’exceptionnellement une autorité de première instance. Il appartient toutefois à la loi de définir les causes qu’elle place dans la compétence de l’autorité judiciaire supérieure.

Le Tribunal cantonal préserve sa fonction administrative de direction des tribunaux inférieurs (al. 2 lit. a) et il conserve également sa compétence de nommer les membres des autres tribunaux (al. 2 lit. b), solution qui semble être la mieux à même de renforcer l’indépendance des juges.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 513-3); 2) le 18.1.02 (art. 140); 3) le 19.4.02

Art. 134 
Opinions dissidentes

L’article pose le principe de l’expression d’avis minoritaires dans les jugements et arrêts du Tribunal cantonal. Il est utile pour le justiciable de connaître le nombre de juges qui se sont opposés à une décision ainsi que leur argumentation, en vue d’un éventuel recours au Tribunal Fédéral. Cette possibilité pour des juges de présenter la position minoritaire pourrait contribuer à la sécurité et l’évolution du droit.

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 511-7); 2) le 18.1.02 (art. 136); 3) le 19.4.02

Art. 135 
Haute surveillance

Cette disposition rappelle que le Grand Conseil a un devoir général de surveillance du fonctionnement des organes de l’État, y compris du fonctionnement du pouvoir judiciaire. La surveillance du Grand Conseil ne concerne évidemment pas l’exercice même de la Justice, que les Tribunaux accomplissent selon les règles qui leur sont propres, ce qui est confirmé par les termes «sauf l’indépendance des jugements».

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 512-0); 2) le 18.1.02 (art. 142); 3) le 19.4.02

C Cour constitutionnelle

Article 136

La Cour constitutionnelle est composée de juges du Tribunal cantonal. La loi définira le nombre de ces juges (al. 1).

Ses compétences sont de trois ordres.

En premier lieu, elle contrôle sur requête la conformité des normes cantonales au droit supérieur (al. 2 lit. a). Il s’agit d’un contrôle abstrait, à savoir un examen portant sur une norme en tant que telle. Dans ce cadre, la Cour constitutionnelle a pour mission d’assurer la cohérence de l’ordre juridique en veillant à ce que toute norme respecte le droit supérieur, en particulier la Constitution mais aussi la loi. Si la disposition définit le délai dans lequel la Cour doit être saisie, elle ne précise cependant pas qui peut saisir la Cour. Cette question est renvoyée à la loi.

Deuxièmement, la Cour constitutionnelle est l’autorité compétente pour trancher en dernière instance tous les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques. Sont en particulier visées les questions relatives au vote et aux résultats des votations et élections. Les décisions du Grand Conseil sur la validité des initiatives populaires peuvent également faire l’objet d’un recours à la Cour constitutionnelle (cf. art. 80 al. 2). La loi devra définir également la qualité pour recourir.

Enfin, la Cour constitutionnelle sera amenée à trancher les conflits de compétence entre autorités, soit lorsque deux autorités veulent se saisir de la même question, soit lorsque aucune autorité ne s’estime compétente (al. 3).

Vu leur importance pour la vie juridique et politique du Canton, toutes les décisions de la Cour font l'objet d'une publication, ce qui implique que ces décisions soient non seulement accessibles mais rendues publiques (al. 3).

Débats: 1) le 27.4.01 (art. 512-1, 2 et 6); 2) le 18.1.02 (art. 143, 144 et 145); 3) le 19.4.02