Secrétariat : place du Château 6, CH-1014 Lausanne, tél. 021 316 4155, fax 021 316 41 50, constituante@chancellerie.vd.ch
La densité normative du projet de nouvelle Constitution vaudoise
Rapport du Comité à l’Assemblée constituante
en vue de sa séance plénière du 4 février 2000
Quelle Constitution voulons-nous écrire? Souhaitons-nous proposer un texte qui ressemble
plutôt à une charte énonçant des principes de manière concise ou qui s’apparente davantage à
une loi comprenant des articles en général plus longs, dont certains au moins entrent dans le
détail de la matière? Avant d’aborder la rédaction du projet de future Constitution vaudoise, il
vaut la peine de réfléchir à la question de la densité normative, c’est-à-dire du degré de
précision de la loi, même si, à ce stade, une option définitive ne peut encore être prise.
Nous savons cependant déjà que, de toute manière, nous donnerons une réponse différenciée à
la question, comme l’ont fait la plupart des constituants, soucieux de présenter leur texte dans
une forme adaptée au fond. Il convient en effet qu’il y ait adéquation entre la matière, par
définition multiple, et l’expression, dès lors différenciée. Aussi bien, les constitutions revêtent
rarement une forme “pure”, reflétant le choix catégorique d’une formule identique de bout en
bout: charte fondamentale ou loi supérieure. A la lecture, on sent que leurs auteurs se réfèrent
en règle générale au premier modèle, en y faisant toutefois pas mal d’exceptions,
particulièrement nombreuses dans le cas de la constitution du canton de Berne par exemple.
De fait, on observe qu’à l’instar de la Constitution fédérale (la nouvelle comme l’ancienne) les
textes constitutionnels cantonaux renferment pratiquement tous deux types de normes, d’une
densité inégale.
D’une part, les normes organiques, en particulier celles qui concernent la structure,
l’organisation et les compétences des autorités, sont relativement détaillées, au point que l’Etat
pourrait fonctionner sans dispositions légales ou réglementaires.
D’autre part, les règles relatives aux libertés individuelles, inspirées des déclarations des droits
de l’homme (de la fin du XVIIIe siècle comme des Nations Unies), se caractérisent par une
grande concision sur le fond et dans la forme; la sobriété de l’expression est même telle que les
simples citoyens ne mesurent pas toujours la substantielle richesse du fond, tandis qu’à
l’inverse les juristes fondent sur elle des interprétations très extensives et des plaidoiries fort
prometteuses. A noter que si l’affirmation d’une liberté fondamentale peut se faire en une
simple phrase de portée générale, l’énoncé de toute restriction qui pourrait y être apportée doit
se faire d’une façon détaillée, voire exhaustive, pour éviter tout arbitraire dans l’application. Ainsi
le veut l’Etat de droit, qui bannit toute forme de décision prise par l’autorité sans base légale.
On observe donc que les textes constitutionnels ont une densité normative différenciée selon la
matière. Ce constat vaut pratiquement pour tous les actes législatifs, comme le confirment la
théorie juridique et les prescriptions données aux rédacteurs, du droit fédéral par exemple.
Les principes suivants gouvernent le choix de la densité normative d’un texte, qu’il s’agisse de
toute une loi, d’un chapitre ou, le plus souvent, d’un article:
– la norme doit avoir un contenu suffisamment défini pour : (a) garantir la prévisibilité de son
application et (b) prévenir les inégalités de traitement;
La densité normative du projet de nouvelle Constitution
Rapport du Comité du 4 février 2000
Page 2/3
Secrétariat : place du Château 6, CH-1014 Lausanne, tél. 021 316 4155, fax 021 316 41 50, constituante@chancellerie.vd.ch
– le degré de densité est déterminé en premier lieu par la matière elle-même, qui exige une
précision plus ou moins grande; même si la densité n’est pas obligatoirement uniforme d’un
bout à l’autre de la loi, elle est en règle générale d’autant plus faible que le rang de la norme
est élevé : une constitution, loi suprême, s’en tient dans nombre de ses articles à la simple
formulation de principe, alors que des dispositions d’application entrent par définition dans
le détail;
– le degré de densité dépend aussi de considérations d’ordre fonctionnel: quand un pouvoir
émet une norme de faible densité, il en remet automatiquement la formulation plus précise
ou l’interprétation à un autre pouvoir; ainsi quand le constituant se contente d’affirmer des
principes, il s’en remet le plus souvent au législateur pour plus de précision: et quand ce
dernier se contente d’écrire une loi-cadre (fédérale par exemple), il compte sur un autre
parlement (cantonal) pour faire une loi d’application ou il laisse au gouvernement une plus
grande latitude dans la mise en œuvre de la norme; et quand l’exécutif adopte à son tour
une ordonnance ou une directive de moindre densité, il laisse au pouvoir juridictionnel
(c’est-à-dire aux tribunaux) une plus grande marge d’appréciation; à noter que le travail
éventuellement transmis par le constituant au législateur le sera d’une assemblée élue à une
autre; le parlement cantonal (Grand Conseil) aura donc toute la légitimité voulue pour
concevoir et formuler l’application des principes constitutionnels;
– le degré de densité d’une loi fondamentale n’est pas sans effet sur sa longévité; de manière
générale, on peut dire que plus une constitution est détaillée, plus elle risque de vieillir
rapidement; en effet, les principes restent relativement immuables, tandis que leur
application se fait dans un esprit qui varie avec l’évolution de la société;
– quel qu’en soit le degré de densité, toute norme doit être formulée clairement, ne receler
aucune ambiguïté (ni a fortiori contradiction!) et demeurer compréhensible pour toutes les
personnes entrant dans son champ d’application — soit toute la population pour une
constitution; on admet que, sauf exception, cette clarté et lisibilité de la norme sont mieux
assurées quand chacun de ses articles ne comporte pas plus d’une idée par phrase, pas
plus d’une quinzaine de mots par phrase, pas plus de trois phrases par alinéa et pas plus de
trois alinéas par article.
Les règles ci-dessus valent bien entendu pour la rédaction du projet de nouvelle Constitution
vaudoise. Le Comité estime souhaitable qu’au moment de formuler son texte l’Assemblée les
garde présentes à l’esprit et adopte en particulier la solution d’une densité différenciée selon la
matière: plus faible pour les libertés individuelles et les principes fondateurs de l’Etat, plus
élevée pour ses tâches, pour l’organisation territoriale et celle des autorités par exemple.
En conclusion, le Comité propose à l’Assemblée constituante, réunie à Lausanne le 4 février
2000, de
(1) prendre acte du présent rapport
(2) l’adopter pour valoir lignes directrices dans la rédaction des articles du projet de nouvelle
Constitution vaudoise.
La densité normative du projet de nouvelle Constitution
Rapport du Comité du 4 février 2000
Page 3/3
Secrétariat : place du Château 6, CH-1014 Lausanne, tél. 021 316 4155, fax 021 316 41 50, constituante@chancellerie.vd.ch
Exemples de normes constitutionnelles
Faible densité normative
Constitution fédérale du 18 avril 1999
Art. 18
La liberté de la langue est garantie
Art. 22
1. La liberté d’association est garantie.
2. Toute personne a le droit de créer des associations,
d’y adhérer ou d’y appartenir et de
participer aux activités associatives.
3. Nul ne peut être contraint d’adhérer à une
association ou d’y appartenir.
Constitution du Canton de Vaud du 1er mars
1885
Art. 8
Le droit d’association est garanti.
Les assemblées dont le but et les moyens ne
sont pas contraires à l’ordre public et aux
bonnes mœurs ne peuvent être ni restreintes,
ni interdites.
AP off. de Constitution vaudoise
Art. 79
1. La liberté individuelle est garantie à toutes
les personnes
2. Elle se fonde sur la dignité des êtres
humains et tend à l’épanouissement des facultés
qui leur sont propres.
3. Elle limite le pouvoir des autorités.
Art. 81
Chacun exerce sa liberté en respectant celle
d’autrui
Art. 84
Toute personne démunie a le droit d’obtenir
les moyens nécessaires à son existence.
Densité normative élevée
Se référer par exemple à la
Constitution fédérale du 29 mai 1874
Art. 31 bis
Dérogations au principe de la liberté du commerce
et de l’industrie.
Art. 102
Attributions et obligations du Conseil fédéral.
Constitution fédérale du 18 avril 1999
Art. 31
Privation de liberté
Art. 36
Restriction des droits fondamentaux
Titre 5
Autorités fédérales (en particulier les art. 148
à 187)
Constitution du Canton de Vaud du 1er mars
1885
Titre III - Exercice de la souveraineté
Titre IV - Autorités cantonales
AP off. de Constitution cantonale
Art. 83 - Restrictions à l’exercice de la liberté
individuelle
Chap. 6 - L’organisation des autorités cantonales
(art. 38 à 78)